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淺談本級預算執行審計的制約因素及其對策

來源:玉林市審計局  作者:莫卓富  發布時間:2017-09-07 15:48

本文主要針對目前本級預算執行審計存在的一些制約因素,結合在實踐中總結的經驗和具體做法,探討解決問題的有效辦法和對策,以進一步深化預算執行審計,改革現行的審計手段和方式方法,促進財政部門及時整改存在問題,加強財政資金管理,發揮更大的經濟效益和社會效益,推動當地經濟健康快速發展。

審計機關對本級部門預算執行情況進行審計,是政府預算管理的一個重要環節,對于強化政府責任、增強預算執行報告和其他財務數據的可靠性,提高預算的科學性和財政透明度、減少腐敗等都具有重要的作用。建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政框架,是現階段我國財政預算體制改革的主要目標。部門預算、零基預算、國庫集中支付、政府采購制度的出臺和實施,這些都表明財政體制改革正逐步走向深入,也必然會對今后的財政預算執行審計工作產生重大影響。在新形勢下,特別是新預算法的出臺,如何深化財政審計,研究解決本級預算執行審計存在的各種制約因素,是推動該項工作上水平、上層次的客觀要求。近幾年來,各級審計機關在本級預算執行審計方面取得了有目共睹的成效,但隨著我國財政體制改革的不斷深化,一些制約因素也凸現出來,這需要我們認真思考并加以解決。

一、財政預算審計監督的時代背景

實行預算執行審計制度,是《憲法》和《中華人民共和國審計法》賦予審計機關的職責,是依法履行審計監督職責的一項基本工作。從1996年開始,各級審計機關在本級政府行政首長和上一級審計機關的領導下,每年對本級預算執行情況進行審計監督,并向本級政府和上一級審計機關提出審計結果報告,受政府委托向本級人大常委會提出預算執行和其他財政收支的審計工作報告。這一制度的實行,把我國政府財政收支審計工作推向了一個新階段,是國家審計發展的一個重要里程碑。經過19個年頭的工作實踐表明,這一制度對完整有效地發揮審計監督的職能,促進財政改革和國民經濟健康發展等方面都起到了積極作用。新預算法的實施,使預算執行審計重點關注預算體系、績效、政府債務、制度執行、資金結轉和預算調整等六個方面,促使審計內容有了一些新的擴展。

二、財政預算執行存在的問題及對策

(一)對部門預算不夠細化和約束力不強的問題,務必強化細化規范化編制

表現:在現行財政體制下,上級轉移支付和本級超收均是不確定因素,地方政府在年末歲初安排預算時一般采取緊縮政策,而當年的財力好轉時(爭取了較多的轉移支付或出現超收),則視情向各部門、單位再行追加預算。其結果,一方面預算隨意性較大,缺乏剛性約束力;另一方面使部分臨時追加預算脫離了人大監督。這也給本級預算執行審計帶來了難度。比如,K市財政2013年全年非稅收入達43671萬元,占年初預算任務14740萬元的296%。到12月中旬,該市將超收的部分3137萬元進行追加,增加30多個部門的撥款指標,形成與年初預算金額相差較大的問題,致使已通過的預算方案形同虛設。

對策:在開展本級預算執行審計時,首先要對預算編制的真實性、合理性進行審計,特別是要對一些使用財政資金數額大、下屬單位多的部門預算進行重點審計,看該列的收入是否列收,支出項目是否落在實處,有無虛列、截留、挪用或層層截留機動指標的情況;其次,要看預算編制是否由部門預算匯編而成,部門預算編制是否合理,部門之間是否苦樂不均,要抽查部分預算單位的財政撥款和部門用款是否按預算執行,是否合理合規。通過對預算編制和執行審計,強化預算的約束和預算分配的透明度,促使有限的財力分配更趨合理,從機制和源頭上促進財政資金的有效配置。

(二)對審計范圍不全面形成的盲點,爭取授權監督予以消除

表現:按現行財政體制,地方預算收入由財政、地稅和國稅部門組織完成。國稅部門負責征收的增值稅等,是稅收收入的主體,在財政收入中占有舉足輕重的地位,其稅源的管理及征收情況對財政起著極其重要的作用,而根據預算執行審計體制,對國稅稅收計劃執行審計由上級審計機關實施,不屬于地方審計機關的審計范圍,本級無權對國稅稅收進行審計,對國稅征收中的地方財政收入部分不能進行核實,只能以國庫入庫數為準,而國稅部門所征收的共享稅在地方財力中又具有一定的地位。據某些事例表明,這種監督空白點是深化預算執行審計的較大障礙,給地方審計機關開展預算執行審計帶來一定的難度。2013年初,K市財政從上級有關部門獲悉,該市2012年度應分成的一般中央與地方合股經營企業所得稅為3829萬元,但全年實得2527萬元。此事引起K市政府的高度重視,分管的市領導及時了解督查,要求審計部門全程參與,后經查實的數據發現的問題是,該市國稅部門在核算整個年度的分成時,少計少分1302萬元給地方財政。此事說明地方審計機關因受到審計管轄權的限制,從而形成客觀方面出現的“遺忘”角落,隨著審計機關行政管理體制的改變,審計獨立性加強,預計這種現象會日趨減少。

對策:上級審計機關由于受審計力量的制約,無法全面對國稅稅收計劃執行情況進行審計。建議審計署有計劃地授權下級審計機關對同級國稅機關進行審計,這樣既能加強對國稅機關的監督,又使各級審計機關本級預算執行審計成為一個完整的體系,以消除審計監督盲點。最近,中辦國辦印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》,對這次審計制度改革進行了明確,提出要對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況進行全面審計,實行審計全覆蓋。顯然,公共資金也是預算執行審計的一部分內容,實行預算執行審計分年度逐步全覆蓋,也是消除監督盲點的有效途徑。

(三)對力量不足和時間緊迫而影響審計質量的問題,務必整合人力資源并改進審計方法

表現:基層審計機關在本級預算執行審計中,任務重、人員少的實際問題比較突出,要想在短時間內完成財政、地稅、地方金庫的審計,以及延伸二級預算單位及納稅戶的審計調查,在實際工作中非常困難。要如期完成任務,就得趕時間,就難以保證問題的查深查透,勢必影響審計工作質量。具體表現為:是審計實施時間與財政辦理決算時間相沖突。由于當年財政形勢緊張,不少市、縣級財政清理期仍然在組織收入以消除赤字。一般來講,市、縣級財政決算要到2月中旬才能正式出來,而市、縣級人大常委會則在3~4月聽取預算執行審計情況的匯報,加之還要同時開展幾十個單位延伸審計很難在不到兩個月時間內完成財政、地稅、金庫的審計;二是財政部門約3~4月代表政府向人大作年度預算執行報告后,向社會公布預算執行宣告結束,并向上級財政部門報送決算,而此時正是審計進點時間,幾個月后,再向政府作預算執行審計結果報告,向人大作預算執行審計工作報告,這個報告的意義就僅限于報告了。如果與財政部門報告內容不同,也不至于調整已上報的決算,只是給政府、人大作一個事后“參考”;三是按照“大財政”審計的組織形式,財政審計要由各審計專業統一協調配合,但由于受項目計劃、時間和人力的限制,難以同步進行,致使計劃內容難以全部落實。由于審計結果滯后于人大對預算的批復和財政決算,針對審計發現的問題所提出的結論和意見就不能引起被審計單位的足夠重視,也難以全部落實。

對策:首先,整合本級預算執行審計是一項全局性的工作,審計機關必須樹立全局一盤棋的思想;其次,確立預算執行審計的重點和綜合評價本級年度財政預算執行情況的總目標,打破各審計專業原有分工,組成各專業審計組,并從預算執行審計的重點和總目標中分解出各專業審計的具體目標,再據此確定審計的主要對象和重點內容,以達到專業審計與預算執行審計的內容和目標相銜接,更好地發揮協同作戰的優勢。實踐證明,這種組織形式不但解決了財政審計工作量大、力量不足的問題,也提高了審計質量,豐富了預算執行審計的內涵。在時間安排上,在財稅部門辦理財政決算時,可先進行金庫審計和外圍的延伸調查,最后集中力量重點對財稅部門進行審計,這樣才能解決人員不足和時間緊的矛盾。

(四)對現行體制制約財政預算執行審計的問題,務必爭取同級政府的支持和協調

表現:一是審計執法力度受限。現行審計體制規定了地方各級審計機關實行雙重領導,當地方利益與整體利益發生沖突時,一些地方領導往往站在本區域的角度,對審計處理結果進行干預,在一定程度上影響了審計執法力度;而一些審計機關既怕影響與財稅部門的關系又怕得罪政府領導,降低了審計處理處罰力度,特別是在一些違紀違規問題的處理上,出現左右為難的局面;二是預算執行審計作用的發揮受限制。預算執行審計立法初衷,很重要的一點是為人大加強對財政預算執行情況的審議和審查決算報告服務,人大實行的是屬地管理原則,有權對財政預算執行的全面情況進行法律監督,但由于審計管轄范圍的限制,審計難以客觀完整反映預算執行情況和不足,因而影響了地方人大對預算執行情況的全面監督;三是對政府行為揭示的局限性。本級預算執行審計具有“政府大內審”的特性,因而局限了審計處理意見的充分表達。實踐表明,本級預算執行審計中發現的地方財政行為不規范和違紀問題,均與本級政府的財政意志、政府行為和地方利益水乳交融密切相關。為此,地方審計機關要體現獨立行使審計監督權,運用法定依據進行糾正是不太現實的。處理的問題大多數如隔靴搔癢,最后形成的報告則語氣平和,與審計獨立監督的要求大相徑庭。;四是審計報告方式制約審計功能,審計機關作為政府的組成部門,對預算執行審計的結果首先向政府報告,然后代政府向人大報告,這種方式使審計機關只能按政府的意圖報告審計結果,對一些政府行為和涉及地方利益的問題難以反映,類似問題不解決,預算執行審計年年“老一套”,這樣下去,就逐漸使這項工作流于形式。

對策:我國的審計宗旨是維護國家財政經濟秩序,促進黨風廉政建設,保證國民經濟健康發展。審計機關在本級政府直接領導下開展“本級審”,這一點在《審計法》中已經明確,無可質疑。作為地方政府領導下的審計機關,首先必須維護國家法制的統一,不能偏離這一宗旨,只有在此基礎上,才能更好為地方政府服務,審計機關不可置國家政令統一而不顧,只維護地方的經濟利益,而對被審計單位存在的違紀、違規行為不及時制止、糾正和處罰,不僅削弱了審計力度,而且會給審計工作帶來負面影響。為了降低現行審計體制對“本級審”的制約,較可行的做法是:一方面要取得本級政府的支持。這也是搞好本級預算執行審計的基礎。按現行行政管理體制,本級政府的支持是預算執行審計能否順利開展以及取得成效的保證。通過審計實踐體會,得到了政府支持,預算執行審計就能順利進行并取得較好的效果,否則,這項審計就舉步維艱。另一方面要搞好協調,積極爭取政府領導的支持。各級領導的關心和被審計單位的配合是做好“同級審”的關鍵。讓領導了解有關情況,了解“同級審”的目的和作用,積極征求、聽取政府、人大領導的意見,注意把政府、人大關心的難點、熱點問題作為“同級審”的重點。審計過程中遇有重大事項要及時向領導匯報,以便得到理解和支持。

三、消除制約因素的建議

由于審計體制的局限,要完全消除這些制約因素,不能一蹴而就,還需要摸索、實踐的過程。近年,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索省以下地方審計機關人財物統一管理”,對加強審計監督的獨立性具有劃時代意義,但還有一定的過渡期。在現行審計體制下,為盡可能消除這些因素的制約,我認為可以嘗試以下幾種方法:

(一)偶爾采取“上審下”

雖然《審計法》已經明確“同級審”是在本級政府的領導下進行,采取“上審下”時,上級審計機關在人力、物力和時間上也很難解決,但如果偶爾采取“上審下”或上級審計機關能派員參與、指導下級的財政預算執行審計,能給地方政府和財政部門帶來心理上的約束和無形的監督,也能促進其約束自律。

(二)靈活采取交叉審計

多年來,行業審計、專項資金審計采取交叉審計的方式均取得了很好的成效。實踐證明,交叉審計可以有效消除審計機關因怕得罪當地政府和各部門而削弱審計監督力度的問題,也可以很好規避和消除現行審計體制出現地方審計查出問題處理難的地域管理帶來的問題和矛盾。

(三)謹慎公告審計結果

在當地的主要報刊和電視臺等新聞媒體公告每年的預算執行審計結果,在公眾、輿論的多重監督下,既可以提高監督力度,又能夠引起當地政府的重視,更能促進預算執行的規范化和改革;另一方面,也可以不斷提高審計機關的公信力和威信度。

(四)發揮審計獨立性的作用

最近,中辦、國辦印發了《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》,明確了對省以下審計機關管理體制進行全方位的改革,引起全國公眾的較大關注。毋庸置疑,地方審計機關的獨立性會大大加強,人為干預的因素將有所減少。但地方審計人員在生活、人際交往中往往要求助于人。比如:小孩上學問題、家屬就業問題等等。上述現象或多或少都會影響本級預算執行審計的獨立性。但作為一名國家審計人員,只要牢記“責任、忠誠、奉獻、清廉”的審計核心價值觀,依靠信賴上級審計機關的大力支持,并在審計過程中守廉、文明、誠信和做好“審幫促”工作,取得被審計單位的支持和理解,就能減少人為干預,充分體現審計的獨立性。

預算執行審計是法律賦予審計機關的基本職責,也是國家審計永恒的主題。每年開展預算執行審計,是經濟宏觀調控服務的一種有效形式,也是高層次審計監督的具體體現,既有利于保障經濟持續、快速、健康地發展,也有利于建立健全預算約束機制。由于預算執行審計內容豐富,涉及面廣,在審計范圍、內容和重點的確定,審計方法的改進,審計質量的提高和執法力度的進一步加大等方面還有待于探索和完善。為此,探索預算執行審計的制約因素及其治理對策,能使財政預算執行審計充滿活力,并在我國改革開放和社會經濟發展中發揮越來越大的監督作用。 

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