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提高財政審計實施方案編制質量的探索

來源:自治區審計廳財政審計處  作者:覃圓  發布時間:2017-09-07 15:43

財政審計在我國政府審計中占據著重要的位置,影響著國家資金分配、社會經濟發展等多個方面。但是,由于財政審計實施方案不夠科學嚴謹,財政審計工作難以發揮應有的效益。本文通過對財政審計實施方案編制過程中存在問題的研究,探索在財政審計實施方案編制和實施過程中解決問題的方式方法,提高財政審計實施方案編制質量。

審計實施方案是審計質量控制的基礎和靈魂,一個目標明確、重點突出、科學合理的審計實施方案,對全面指導財政審計工作、規范實施程序、提高審計質量起到關鍵性作用。因此,制定切實可行的財政審計實施方案,對財政審計質量,保障經濟安全運行,穩定社會經濟發展尤其重要。

一、財政審計的基本職能及審計內容

財政審計顧名思義是對政府性資金收入與支出的審計,主要是指依照國家法律規定,納入預算管理的收入和支出,以及未納入預算管理的收入和支出,主要包括:行政事業性收費、國有資源、國有資產收入、應當上繳的國有資本經營收益、政府舉債籌措的資金、其它未納入預算管理的財政資金等,審計機關依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的的審計監督,是政府審計的一種形式。財政審計的對象主要是參與國家財政收支管理和與財政收支有關的經濟活動的各級政府及其財政部門、各級財政的預算單位和其它管理使用財政資金的單位。

(一)財政審計的基本職能

財政審計的職能是指它的本質屬性。審計機關與其它從事經濟監督的部門如財政監督部門、物價監督部門、銀行監督部門不同,它是專門從事經濟監督的機構,是綜合性的監督部門,既承擔著維護財經運行正常秩序的任務,也承擔著保障經濟安全、深化財稅制度改革的重任。財政審計的職能就是對地方各級政府的財政收支進行審計監督,依法獨立行使審計監督權,通過審計監督,嚴肅財經紀律,維護國家法制,促進宏觀管理,保證經濟體制改革和國家建設的順利進行。劉家義審計長[11] 曾在全國審計工作座談會上指出“近年來,審計機關按照揭示問題、規范管理、深化改革、提高效率、維護安全的總體思路,將財政審計工作融入經濟社會發展大局,在嚴肅揭露和查處違法違規問題的同時,注重揭示和分析違規問題背后涉及到的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞,充分發揮了審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能,為政府加強預算管理、人大和社會公眾加強預算監督提供了重要依據和手段”。綜上所述,財政審計的基本職能是經濟監督,同時也有經濟評價、信息反饋和經濟服務的職能。

1.經濟監督

審計機關依據《憲法》和《審計法》等相關法律法規賦予的權限,按照法定的審計程序對國民經濟運行情況開展審計監督,確保財政管理體制運轉正常,并在中央與地方劃分事權的基礎上,維護中央與地方的財政利益。同時,借助有關手段,對財政運行過程中存在的違法違紀、損失浪費、管理不規范等行為展開審計監督,查明錯誤弊端、判斷管理缺陷以及追究相關責任等。財政審計工作的核心是通過審核檢查財政收支,查明審計時間內,這一部門財政收支的真實情況,并對照相關標準,做出被審計單位財政收支活動真實性、合法性、效益性的審計結論。這是財政審計最基本的職能。

2.經濟評價

財政審計不僅僅是對政府部門的經濟活動進行監督檢查,同時還要在現有資料的基礎上,對經濟活動過程進行客觀公正的評價。評價一級政府或部門是否能按照法律法規的規定,正確地履行職責,經濟數據是否真實可靠、有無違法違紀問題的發生、財政運行的效率如何等,從某種意義上講,審計實際上是對被審計單位領導班子和整個單位的評價。作好經濟評價工作,最基礎的工作是要作好會計資料的檢查,得出單位經濟運行的真實情況,按照相關標準進行分析,形成客觀、公正的經濟評價意見。客觀審查和評價包括以下五個方面:一是審查經濟決策、方案、計劃的制定和執行,保證國民經濟的順利發展;二是審查反映經濟活動的各項資料是否真實和正確,保證經濟信息的可靠有用;三是揭發違法亂紀,保護國家財產的完整;四是充分利用資源財產,挖掘潛力,防止浪費,促進經濟效益的提高;五是審查規章制度的制定和執行,提高管理水平。

3.信息反饋

經濟信息的來源不僅來自統計部門和經濟運行部門,還來自審計監督部門的反饋。與統計等部門不同,審計監督部門在反饋經濟信息的同時,也對審計的部門存在的問題進行反饋。按照現行的法律規定,每年審計機關都受同級政府的委托向同級人大常委會報告本級財政審計工作的情況,形成書面的《預算執行及其它財政收支情況的審計工作報告》,這是審計機關的法定義務同時,年底審計機關要向同級人大報告財政審計發現問題的整改落實情況,這些都是財政審計信息反饋的重要方式。此外針對某一級政府或單位開展的財政審計項目,審計結束后,應以《審計結果公告》的形式向社會公布,這同樣也是財政審計信息反饋的一種形式。

4.經濟服務

財政審計必須要圍繞黨委和政府的中心工作開展,也就是“圍繞中心、服務大局”。財政審計具有專業性和權威性,因此,可以作為領導決策的重要依據,這就是所謂的經濟服務的職能。在社會主義市場經濟條件下,由于市場機制在資源配置中起基礎性作用,政府的職能主要是進行宏觀調控,通過運用財政政策和貨幣政策等手段,創造良好的經濟發展環境,促進社會資源的優化配置。財政審計作為高層次、專業性的經濟監督手段,其目的就是為了貫徹和落實政府宏觀調控的目標,促進財政職能更好地發揮,力求實現本地區經濟社會又好又快發展。

(二)財政審計的監督內容

財政審計內容涵蓋一般預算收支、政府性基金預算收支、國有資本經營預算收支、社會保障預算收支,以及尚未納入預算管理的所有政府收支。既包括稅收收入、政府債務收入,也包括行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等非稅收入,還包括社會保障基金、住房公積金等政府負責管理的資金。

1.本級政府財政部門的審計內容

本級預算執行情況的審計具有層次較高、政策性強、涉及面廣等特點。財政部門負責組織本級預算執行的工作,在整個預算執行中處于主導地位,這也決定了對財政部門具體組織本級預算執行情況的審計是整個財政審計的核心。開展財政部門具體組織本級預算執行情況的審計,要掌握預算執行的總體情況,揭示財政管理、預算執行、資金分配等方面存在的突出問題,促進財政部門依法履行職責、規范財政管理、深化財政改革、提高財政資金使用效益和相關政策目標的實施效果。主要審計內容:一是財政部門按照本級人民代表大會批準的本級預算向本級各部門批復預算的情況、本級預算執行中調整情況和預算收支變化情況;二是財政部門依照有關法律、行政法規的有關規定,及時、足額征收應征的本級各項稅收收入、本級政府投資控股企業上繳利潤、專項收入和退庫撥補企業計劃虧損補貼等預算收入情況;三是財政部門按照批準的年度預算和用款計劃、預算級次和程序、用款單位的實際用款進度,撥付本級預算支出資金情況;四是財政部門依照有關法律、行政法規和財政管理體制,撥付補助下級支出資金和辦理結算情況;五是財政部門依照有關法律、行政法規和財政部的有關規定,管理債務還本付息情況;六是本級各部門執行年度支出預算和財政、財務制度,以及相關的經濟建設和事業發展情況;七是財政部門對有預算收入上繳任務的部門和單位預算收入上繳情況的監管情況,國庫按照國家有關規定,辦理本級預算收入的收納和預算支出的撥付情況;八是本級政府授權審計的按照有關規定實行專項管理的本級財政收支情況;九是財政部門依照有關法律、行政法規和財政部的有關規定,管理和使用預算外資金的情況;十是財政部門管理和分配預算外資金情況。

2.稅務部門稅收征管情況審計內容

對稅務部門稅收征管情況的審計,主要內容包括:一是稅收計劃完成情況。審核稅務部門征收的各項稅收的征收數、國庫入庫數、財政部門列報數的一致性;審查稅收收入的實際完成情況及其真實性,分析稅收超收或短收的原因,結合國民經濟發展形勢分析增值稅、營業稅、所得稅等主體稅種收入情況。二是稅源管理情況。審查稅務部門對納稅人應納稅額的監管情況,稅務會計對稅款申報、稅款征收、稅款減免、稅款入庫等的核算情況,重點檢查稅務部門對納稅人的登記管理和監控情況。三是稅收政策執行情況。審查稅務部門按照稅法和稅收政策的規定及時足額組織稅收收入情況,重點檢查地方政府和稅務部門違規少征稅款、制定減免稅政策、自定稅收優惠政策、擴大減免稅范圍、增加減免稅項目等情況。四是稅收征管制度執行情況。審查稅務部門為納稅人辦理納稅登記手續、納稅申報、辦理企業緩稅、調節稅收入庫進度、發票管理、稽核檢查、對稅務代理的管理等情況。五是稅收退庫情況。審查自定政策增加退稅項目、違規辦理退庫,辦理退庫混淆預算級次的問題。六是稅收報表編制情況。稅收報表分為稅收會計報表和稅收統計報表,稅收會計報表包括稅收資金平衡表,應征、欠繳、在途、查補稅金明細表,入庫稅金明細表,減免稅明細表,提退稅金明細表。稅收統計表分稅收統計表、稅源統計表、稅征統計表。主要審查稅收報表的完整性、各報表數據的真實性和平衡、勾稽關系。

3.下級政府預算執行和決算審計內容

對下級政府預算執行和決算審計,是審計機關依照國家法律、行政法規對下級政府預算執行和決算的真實、合法和效益情況進行的審計監督。應著重審計下級政府和財政部門在貫徹國家統一政令和執行上級政策、維護中央和上級財政利益、管理和使用上級轉移支付資金等情況。主要審計內容:一是貫徹國家政令統一,執行上級政策情況。主要審查下級政府執行國家統一稅法情況、執行國家和上級財政管理體制情況、執行預算管理制度情況,重點揭示超越權限、違反規定,擅自開征、停征、減征、免征地方稅收,增加地方稅減免項目,擴大減免稅范圍,提高起征點和免征額,擴大享受稅收優惠政策的企業或區域的范圍,層層下放減免權限,變通征管辦法以緩代欠、以緩代免或違規先征后退、違規擅自降低地方稅稅率、未按規定納入預算管理等問題。二是影響上級財政收入情況。根據分稅制財政管理體制的規定,中央和地方、省以下都建立了相對比較明確的稅收收入劃分。審查影響上級財政收入情況,主要是揭示自定政策侵燭稅基,減少上級財政收入的實現,在收入征繳環節通過混淆入庫級次、改變繳退庫比例、變更收入科目、違規減免稅,甚至受地方政府干預改變稅收征管范圍等方式挖擠中央和上級財政收入,在上下級財政結算中轉移屬于結算上解項目的收入、減少上繳上級財政的收入等問題。三是管理使用上級轉移支付資金情況。主要審查上級轉移支付資金按規定編入年初預算情況,各項專項轉移支付資金按照規定的使用方向進行分配和撥付以及專項資金政策目標的實現情況。

二、編制財政審計實施方案存在的問題

(一)“克隆”方案的現象依然存在

審計實施方案是審計組在實施某個審計項目前編制的詳細工作計劃。它對審計項目的高質量、高效率實施具有直接的指導和控制作用。但一些審計工作者對審計實施方案的作用認識不足,重視不夠,方案編制和審批流于形式。有些審計人員片面認為,審計實施方案只不過是一種形式,實施中變數較多,導致其在審計實施方案的制作上應付差事,最常見的是將舊方案稍加改動便充作新方案使用。由于制作中的粗心大意,原方案中的被審計單位名稱、審計日期、審計目標等內容經常被原版“克隆”過來,鬧出不少笑話。

(二)審計重點不明確

突出審計重點,充分篩查審計疑點,有利于審計中迅速、準確、有效地發現問題,是提高審計質量和效率的重要方法。但在一些審計實施方案中,確定的審計重點往往是被審計單位主要會計科目的依次羅列,或是行業審計規范性要求的例行審計內容,導致審計實施中耗時費力效率低。

(三)審前調查不充分

查閱和分析以往審計情況以往的審計情況是對被審計單位過去某一階段的財務、經營管理或經濟效益情況的一種客觀、真實的評價。通過查閱這些審計資料,可以很快地了解被審計單位過去的相關情況, 為確定審計重點、迅速發現問題打開突破口。但部分財政審計實施方案在編制時,有相當部分的審計實施方案在制作時沒有查閱和分析以往審計情況,既影響了方案質量,又造成了審計資源的浪費。

(四)重要性確定及風險評估生搬硬套

確定重要性水平是為了計算審計抽樣的規模,評估審計風險則是設計符合性測試和實質性測試程序的直接依據,二者都是用于指導審計人員開展抽樣審計,因此必須寫入審計實施方案。由于二者的計算公式和操作方法比較復雜,特別是重要性水平和審計風險之間存在反向關系,加之審計人員對此缺乏研究和學習,導致在實施方案中生搬硬套,甚至出現重要性水平和審計風險之間的反向關系被顛倒為正向關系的問題。

(五)宏觀分析意識不強

審計的目的既要促進被審計單位糾正存在的問題,還要通過舉一反三的分析,發現宏觀管理中的問題,為黨政領導解決問題提供決策依據。要達到這一目的, 在制作方案時就要結合審計情況,對相關社會熱點難點問題進行分析預測,為審計中深入挖掘這些問題提供指導。而目前的審計實施方案中大都缺少這樣的思路與做法,導致后期審計報告中的建議空泛無力,審計報告批示率低,反映宏觀問題的審計信息較少等等。

三、財政審計實施方案編制探索

近年來,我們針對財政審計的宏觀性、整體性和建設性,在制定審計工作實施方案時,注意跳出財政、財務收支審計的框框,在更高層次和更深領域發揮財政審計職能作用,促進財政審計全覆蓋。

(一)關注執行政策綜合效應、提升財政審計目標定位

在實際中,高度關注財政部門執行宏觀政策措施情況,著眼于執行國家、自治區既定的大政方針、宏觀調控政策措施以及政策性資金使用情況,深入分析各項政策的綜合效應,及時提出對策建議,保障政策措施落實的及時性和有效性。在制定審計實施方案時密切關注財政經濟運行過程中出現的新情況、新問題,把審計觸角更多地伸向財政經濟的風險領域、風險環節,提升財政審計目標定位,在更高層次上發揮財政審計職能作用。今年上半年,在對自治區財政廳具體組織2013年度自治區本級預算執行和其他財政收支情況審計中,以信息化為依托,制定了詳實細致的審計實施方案,實現了對公共資金、國有資產、轉移性支付的審計內容全覆蓋。通過財政集中支付系統及非稅系統對區直121個一級預算單位進行了抽查審計,有效擴大了審計覆蓋面,拓展了審計廣度和深度。

(二)關注調查了解環節、強化實施方案指導作用

財政信息點多、面廣、變化大,對財政信息掌握的充分程度將直接影響到審計的成效。在編制審計實施方案時,注重實施方案的有效性和科學性,更好地發揮審計實施方案的指導作用。

1.提早科學謀劃,扎實開展調查

首先是了解財政廳信息化建設情況。調查的主要內容部包括本級財政廳軟硬件配置、信息系統的開發情況(各部門所使用的信息系統名稱、版本、開發公司、主要功能和業務流程)、系統管理的基本情況(系統管理的相關規定以及使用過程中的安全規范設置)以及系統的數據庫情況(系統的后臺數據庫版本,數據備份情況以及數據量大小)等。其次,根據對信息系統和審計目標的把握,提出可行的數據要求,確定數據采集的對象和方式。最后,在確定數據需求的基礎上,通過可行的技術手段采集所需要的會計和業務的完整數據,掌握被審計單位的整體信息。

2.細化審計內容,突出“四個關注”

制定的審計實施方案結合財政預算分配機制、非稅收入管理、國庫單一賬戶體系等改革內容和“三公”經費、會議費使用管理等時政熱點,按照從總體到板塊、從板塊到單位、從單位到事項的分析思路,將財政審計劃分為國庫、非稅、總賬、預算單位等4個板塊,與自治區審計廳信息中心共同設計了統一表格。在此基礎上再確定具體的審計內容。同時,在審計內容上突出“四個關注”:一是關注推動健全政府預算體系、規范財政資金分配管理、盤活財政資金存量、促進財政資源優化配置及提高資金使用績效為出發點,加強財政績效審計;二是關注財政支出結構和投向,揭示財政資金預算安排不科學、行政開支過大等問題;三是關注預算單位行政運行成本和管理績效情況等。主要表現在實施項目審計時,根據中央八項規定精神、厲行節約反對浪費等規定的貫徹落實情況,對因公出國(境)費、公務用車購置及運行費、公務接待費和會議費、培訓費進行重點審計;四是關注政府性債務情況,促進防控政府性債務風險。重點審計新增債務的舉借和使用,防止形成新的浪費和風險。

3.確定方法步驟,明確分工責任

一是明確審計的具體步驟和方法。審計實施方案明確了審計各環節的具體步驟,并綜合運用采集、查詢、比對等分析方法,確保財政審計目標的實現。二是對于審計實施方案中的重大問題,都經審計組反復核實、集體討論而確定;對于必要審計內容,如審計步驟和方法,都在方案中體現。三是明確工作分工。在審計實施方案中,按照“人盡其才,優勢互補”的原則對審計組成員進行合理分工,審計人員在審計實施階段,都嚴格按照審計實施方案確定的內容、重點、方法、步驟、時間安排來開展工作,保證發揮審計實施方案指導審計實踐的作用。

(三)強化審計過程管理、促進成果互利共享

1.強化審計現場進度管理

對審計項目進度控制采用“倒計時”方法,即以現場審計結束日期和出具報告日期為基準,倒排出工作進度時間表,確保現場審計工作按計劃完成。處室定期召開審計碰頭會,及時通報情況,適時解疑釋惑,協調解決各種困難。

2.強化審計現場人員管理

將審計組分為兩個團隊,一是部門審計信息化團隊和審計現場核查團隊。信息化團隊負責對財政部門預算、執行、決算數據和區直部門財務賬套數據等的采集、轉換、比對分析,清晰掌握每筆財政資金的具體流向和用途,擴大審計覆蓋面。審計現場核查團隊通過發現的線索進行現場核查,實現“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的信息化審計模式。

3.強化與其他專業審計項目相結合

由于財政審計時間緊,覆蓋面受限,具體項目的深入程度受限,只有通過與專項資金審計、建設項目審計、經濟責任審計等緊密結合,才能形成一個既分工,又合作的審計整體。只有將各專業審計與財政審計的內容和目標相銜接,協調推進,才能拓寬財政審計的領域和范圍,擴大財政審計的廣度與深度。

(四)依托信息化環境、創新審計技術方法

我們在實踐中不斷的探索在信息化環境開展財政審計新思路和新的審計方式方法。

1.結合實際不斷調整審計重點

我們在實際中注意根據財政審計業務及財政資金管理的變化,不斷調整審計重點,加大對二三級單位審計監督的深度和廣度。2014年、2015年借助國庫集中支付系統,設計審計模塊,查詢分析區直各部門財政資金支出情況,并對分析篩選出來的疑點進行實地核查,從中發現了不少違紀違規問題。如2014年審計查出,廣西大學商學院虛列會議費支出套取資金,發放學院領導班子獎金、津貼的問題;2015年審計查出,自治區法制辦虛列書籍費支出套取資金,設立和使用“小金庫”,相關經手人涉嫌挪用公款等問題。同時還發現了有34個單位會議費超預算,41個單位培訓費超預算支出及部分區直部門將會議費用于接待、培訓等問題。

2.拓展信息化審計力度

近年隨著財稅部門“金財工程”、“金稅工程”的推行,財政部門已逐步運用計算機對財政資金進行核算和管理。財政審計不能停留在手工查賬的落后層面,要善于運用先進的信息化手段進行審計。一是充分利用財稅部門和預算執行單位的財務核算系統、業務管理信息系統等,收集、整理審計資料;二是積極應用審計AO軟件,實現審計手段上層次、上水平;三是根據近年來財政審計情況,我們建立了相應的輔助臺賬,為更好地開展財政審計提供信息平臺。

3.重視發揮專項審計調查的作用

從自治區本級層面看,本級財政部門存在的問題呈減少態勢,問題逐漸向資金使用單位或項目轉移,且對象復雜,取證困難。針對這種情況,我們主要是通過科學的分析對比,找出資金管理相對薄弱的環節,依靠專項審計調查的手段去實現審計目的。在審計實施方案執行過程中,通過比對財政供養人員系統、工商登記系統和微型企業資本金補助發放數據,發現疑點并查實了我區部分市、縣公職人員75人創辦微型企業,騙取微型企業資本金補助202.68萬元等問題。

 

參考文獻

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