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淺談廉租房項目績效審計的內容和方法

來源:欽州市審計局  作者:陳暉  發布時間:2017-06-15 10:24

 近年來,中央和地方各級政府解決城市低收入家庭住房困難問題,把廉租房建設作為關注民生、建設和諧社會的一項重要工作來抓。各級政府逐年加大保障性住房建設資金的投入,大力推進廉租房建設,取得明顯成效。但隨著這項“民生工程”建設的深入開展,廉租房建設的質量和效益越來越成為各級黨委、政府和社會各界及廣大人民群眾關注的社會熱點問題。審計如何評價廉租房項目建設的績效,是審計機關在新形勢下面臨的又一新課題。本文從分析廉租房建設的常見問題入手,闡述其績效審計評價應把握的重點內容和方法。

一、  績效審計概念及廉租房績效審計需求

績效審計就是審計人員采用現代技術方法,客觀、系統地對政府部門及企事業單位的項目、活動和功能就其實現經濟性、效率性和效果性的程度進行獨立客觀的評價,提出改進意見,改善公共管理,為有關方面決策提供信息。

傳統的合法、合規、查錯糾弊審計理念和審計方法不能解決政府和公眾對廉租房建設項目審計需求。對廉租房建設項目開展審計工作,必須按照績效審計原則,從建設資金支出的經濟性、效率性、效果性方面入手,建立有關評價體系,對資金的使用是否達到預期的效益進行審計評價,發現和揭露存在問題,促進項目單位建設資金得到合理、有效的使用。所謂經濟性即指以最低的支出和耗費進行工程設計、施工和維護,盡量節約資源,減少損失浪費。具體來說是指政府公共工程立項的科學性和可行性,工程建設成本的節約性和建設資金籌措成本與使用成本的節約性;效率性主要是指政府公共工程項目的資金運用是否得當、工程工期是否達到預定的標準,有無延誤工期的情況、工程采購的物資是否得到充分利用;效果性主要是指關注工程投資項目的實現情況,是否達到預定的標準,是否取得預期的效益,這里的效益不僅包括經濟效益,還包括環境效益、社會效益等。

開展審計績效評價就是要通過對財政投資項目的立項過程及項目建設、經營管理過程的績效評價,揭露政府部門因決策不科學或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題,監督其決策行為,重點關注資金使用效益,其次側重于監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題以及揭露項目執行過程中因政府部門監管不力或監管滯后而造成的損失浪費問題。

二、建立績效審計評價指標原則

廉租房績效審計評價指標的確定,應遵循以下幾個原則:

(一)操作性與科學性相結合的原則。績效審計考核指標必須具有可操作性,有關指標的基礎數據必須是審計機關根據審計的財務等相關資料篩選出來,其設置必須根據經濟社會發展的現狀和發展趨勢科學設計。

(二)針對性與兼容性相結合的原則。考核指標必須具有較強的針對性,但又要注意指標兼容性的問題,把握其共性與個性指標的銜接問題。

(三)定量分析與定性分析相結合的原則。以定量分析為主,定性分析為輔,可使評價結果更加客觀、合理、公平、準確,也更能夠反映財政資金使用過程中的各種實際情況。

三、廉租房建設的現狀及廉租房建設存在的主要問題

按照中央政府制定的2010-2015年住房保障規劃要求,自2010年始,要大力建設廉租住房、經濟適用住房、危舊房改住房、棚戶區改造住房、公共租賃住房、限價商品住房等保障性和政策性住房,力爭用5年左右時間逐步建成一個多層次、廣覆蓋的住房保障格局,滿足中低收入住房困難群眾基本住房需求。2011年中央下達的全國保障性住房建設任務是1000萬套,并逐級與各級政府簽訂了責任狀。近年來欽州市廉租房建設情況是:2007至2009年共開工建設廉租住房項目10 個,廉租住房3262套(已完工1349套),建筑面17.77萬㎡,投入建設資金2.2億元; 2011年欽州市廉租住房建設任務1000套,建筑面積5萬平方米, 需投入資金約1.1億元。

要貫徹落實好中央政府保障性住房政策,需要地方政府投入大量的人力和物力。由于我國相當部分地方財政困難,屬“吃飯財政”現狀,而且我國保障性住房建設剛剛起步,尚處在不斷探索發展的階段,相關制度尚未健全,廉租房建設還存在一些亟待解決的問題:

(一)廉租房建設工作機制不完善,建設項目管理不到位。主要表現為主管部門管理不到位,建設主體形式多樣,資金籌措渠道多樣化。廉租住房建設主要由市政府職能部門住房建設管理委員會負責,而市縣一級建設主管部門機構設置中從事住房保障工作的人力嚴重不足,缺乏強有力的機構、人員和經費保障。廉租住房建設的模式也不盡合理,廉租住房開發建設的主體、資金的籌集等既有行政機關、也有企事業單位,大部分項目建設單位缺少有關專業人員,缺乏建設項目管理經驗,項目管理不到位。

(二)項目未能按照基本建設程序實施,給工程后續管理增加了難度。部分業主單位沒有認真執行基本建設程序,對項目前期工作重視不夠,如:可研評審、批復和初步設計評審、批復等不重視,存在程序走形式,補資料的情況,影響工程施工進度,也給工程后續管理增加了難度。

(三)供地難,征地拆遷難,嚴重影響了建設進度。供地難、征地拆遷難度大,是各類保障性住房項目推進中的普遍性難題。大力興建保障性住房,需要相應的土地供應,近年來,房地產的空前發展,也造就一個個“地王”的出現,由于地方政府過度依賴土地出讓收入,一些地方政府在廉租房項目建設用地考慮時,更多考慮了投入土地的價值,未能竭盡全力給廉租房建設項目提供用地安排。其次,廉租房建設未納入城市總體規劃考慮,嚴重影響了項目建設進度。

(四)地方財政困難,項目建設地方配套資金壓力大。市、縣財政困難,地方配套資金壓力大,一直是保障性住房項目建設面對的難題。例如廉租住房項目,雖然有中央預算內投資資金和自治區補助資金,但地方仍須配套大量資金。根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發〔2007〕24號)等規定,地方各級人民政府要根據廉租住房工作的年度計劃,切實落實廉租住房保障資金,地方財政要將廉租住房保障資金納入年度預算安排,住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于廉租住房建設,土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。近年來各級地方財政在保“吃飯”的前提下按照政府的要求,積極融資開展城市基礎設施建設,由于財力有限,廉租住房建設地方配套資金與上級要求仍有差距,壓力很大。 

(五)施工單位高估冒算,虛報工程造價,工程單方造價偏高。由于建設單位缺乏項目管理經驗,前期工作不扎實,如項目設計評審、地質勘探工作不完善,給施工單位提供了“低價中標,高價結算”的機會。施工單位高估冒算,虛報工程造價,造成工程單方造價偏高的現象比較普遍

(六)廉租房住房偏少,住房保障覆蓋面偏低,未能做到應保盡保。由于近期能交付使用的廉租住房數量有限,因此仍有部分家庭只能向其發放租賃補貼。同時,有很多住房困難家庭受低保政策、戶口政策、計劃生育政策等條件限制,無法申請廉租住房,使真正需要住房救助家庭的住房困難問題沒有得到解決。另一方面,新就業人員、外來務工人員住房保障滯后。目前,無論在保障范圍還是在保障對象上,住房保障只適用于城區常住非農人口,新就業人員和外來務工人員的住房保障成了當前住房保障政策的盲點,加之城區目前農民工公寓、科技人員公寓建設跟不上需求,不利于企業用工留人,也不利于社會安定和諧及城市化的發展。

四、  廉租房績效審計的內容及考核指標

按照廉租房建設的現狀,對廉租房項目進行績效審計時應重點審計如下內容,并從以下幾個方面建立績效考核定性及定量評價指標。

(一)項目建設管理方面

按照基本建設程序,項目建設主要分為三個階段:一是投資決策階段;二是投資建設階段;三是竣工驗收交付使用階段。嚴格依據相關法律法規進行績效評價的原則從項目立項、可研、概算、建設過程、竣工決算、環境保護、后續運營等諸方面依照基本建設程序和建設管理制度、相關法律法規的有關規定進行審計評價。

1.投資決策階段。該階段評價指標主要是從定性方面評價,由于廉租房建設各級政府已下達建設任務,審計投資決策階段的主要內容是項目建設是否嚴格執行基本建設程序和審批規定。主要評價指標包括:一是項目建設是否有立項批復;二是立項批復的建設規模是否符合上級下達的任務指標;三是廉租房建設標準是否符合國家有關規定,即廉租房建設單套面積不能超過50平方米。

2.投資建設階段。投資建設階段主要是從定性與定量兩個方面對廉租房工程項目的投資運用情況進行分析和評價。主要的定性和定量指標如下:

(1)初步設計及設計單位、施工單位、監理單位是否經過公開招投標,達不到招投標要求的項目,受托單位是否有相應的資質。

(2)項目初步設計的有關指標是否按照立項批復執行,主要評價指標有:初步設計的概算總額是否超過立項批復總投資;初步設計的建筑面積是否超過批復建設規模;初步設計用地是否符合城市規劃要求;初步設計前是否進行地質勘探;初步設計是否經過評審。

(3)設計階段,主要審核設計文件是否按照初步設計及初步設計評審提出的修改意見出具設計圖紙。

(4)項目建設工期是否符合政府下達的任務要求。合同約定的工期是否滿足建設規范要求,項目建設時間是否按照合同約定的工期完成。

工程進度評價定量指標主要是:

項目計劃工期率=項目建設計劃工期/項目竣工實際工期×100%

項目合同工期率=項目建設合同工期/項目竣工實際工期×100%

上述指標反映了公共工程施工進展情況,如果比例小于100%,則說明實際工期比計劃工期、合同工期延長,表明工程施工管理存在問題,需要查明造成工期拖延的原因;反之,則說明實際工期比計劃工期及合同工期提前,表明工程在施工管理過程具有較高的效率。

(5)審核建設單位是否建立有關的內部管理制度,內控制度是否有效執行。如:現場管理人員的職責、現場簽證管理制度、工程設計變更等制度是否存在,是否嚴格執行。

(6)工程結算是否經過有資質的單位審核。

(7)工程是否建立了完整的檔案,是否有完整的竣工資料。

(8)工程竣工決算投資總額是否超過立項批復總投資。施工合同金額是否超過概算,結算造價是否超過合同金額。概算及工程成本預算,技術費用的估算,總成本計劃是否科學、合理,結論是否正確。

(9)工程造價評價指標。按照不同的工程類型,如磚混結構住宅、框架結構小高層、小區道路等類型分別計算單方造價。

單方造價=工程結算造價/工程結算面積

主要是將已結算項目的單位造價與各地造價站同期發布同類型《工程造價實例經濟指標分析》中的單位造價進行比較,考察造價是否偏高。

工程成本降低率 =工程預算成本/工程完工實際成本?工程預算成本×100%

該項指標反映了工程實際發生的成本與計劃預算成本之間的差距情況,負數則表明實際成本低于計劃成本,節約了資金,工程建設經濟性較好。反之,則說明工程成本管理控制較差。

3.工程竣工交付使用階段。

(1)建設項目的完工情況,廉租房項目一般結合各級政府的實際情況及上級政府下達的指標分成若干個住宅小區分別建設,單個廉租房建設項目一般按照廉租房工程及廉租房住宅小區配套市政、綠化工程分別招投標,分別實施。審計評價的定量指標主要有:

項目完工率=計劃單位工程總數/實際竣工的單位工程個數×100%

該項指標是指建設項目實際建成情況達到目標設計情況的比率。

(2)竣工驗收手續是否完備,并進行有關的登記備案。

(3)項目的入住情況,是否存在閑置。

入住率=入住戶數/已交付使用套數*100%

該指標反映廉租房項目交付使用情況,是否發揮其應有效益。

(4)廉租住房戶是否按照有關規定進行嚴格審查,審查有關報批、公示的資料。

(二)財務管理方面

1. 資金落實情況。主要反映計劃投入情況、資金到位情況,如:資金到位率、資金到位及時性。根據有關建設周期審查各相應階段建設資金到位率,特別關注的地方配套資金是否及時到位,資金是否及時撥付。

資金到位率=按批復應到位的金額/實際撥付到項目實施單位的資金額×100%

該指標反映了工程資金籌集的效率,數值越大,表明效率就越高。

2.實際支出情況。主要審核實際支出是否與有關合同約定的支付情況一致,是否存在擠占、挪用情況。超支或結余情況、資金利用效率等。

資金利用率=實際到位的金額/實際用于項目的支出金額×100%

該指標反映了工程實際運用資金的效率,數值越大,則表明工程實際利用資金的效率就越高。

資金有效率=按批復應到位的金額/實際用于項目的支出金額×100%

通過以上三個指標,完整地反映出一個項目從批復到實施,以至最終的運行結果,客觀地反映工程項目的資金運行效率,分析影響項目效益的人為因素,審查項目資金在劃轉過程中有無被財政部門、項目主管部門和項目建設單位擠占挪用、有無貪污、私分等違紀違規問題,為直觀、定量地分析項目效益情況奠定基礎。

3.會計信息質量。主要反映會計信息資料的真實性、完整性和及時性等。 

4.財務管理狀況。主要反映財務制度健全性、財務管理有效性及財務制度執行狀況等。 

 

參考文獻:

[1]審計署駐濟南特派辦韓麗娜《財政投資項目審計的績效評價》

[2]西南財經大學趙小平《政府公共工程績效審計評價指標體系研究》

[3]蔡 春:《績效審計論》,中國時代經濟出版社,2006,P19

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