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廣西保障性住房跟蹤審計全覆蓋研究

來源:自治區審計廳課題組  作者:   發布時間:2017-06-15 10:21

2012年以來,審計署組織全國各級審計機關對保障性住房(含公租房、廉租房、經適房、限價房、各類棚戶區、農村危房等)及配套基礎設施的計劃、投資、建設、分配、運營、后續管理、政策執行等情況連續開展了四次跟蹤審計。特別是2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”后,《國務院關于加強審計工作的意見》(國發〔2014〕48號)、《中辦國辦關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《框架意見》)及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)等相關配套文件對審計全覆蓋作了更為制度化的具體規定。

面對公共資金規模巨大、事關民生的保障性住房項目,在我國經濟進入新常態后如何有效實行《框架意見》和《實施意見》提出的“有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋”,如何達到“發現國家重大決策部署執行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索,維護財經法紀,促進廉政建設;反映經濟運行中的突出矛盾和風險隱患,維護國家經濟安全;總結經濟運行中的經驗,注重從體制機制層面分析原因和提出建議,促進深化改革和體制機制創新”的目標要求,成為擺在各級審計機關和廣大審計人員面前一項重大而現實的課題。本文將結合國內外有關保障性住房跟蹤審計研究的現狀,以近年來廣西保障性住房跟蹤審計實踐為例,對于在實際操作中如何更好地體現審計全覆蓋提出對策建議。

一、國內外研究綜述

國外發達國家和地區的政府審計機關對公共住房從理論和實務層面進行了較為系統的研究,在20世紀90年代后期興起了“跟蹤審計”(Follow-up Auditing)。例如,William分析了審計路徑圖,主要階段分為策劃、籌備、實施、報告和跟蹤審計等,認為跟蹤審計能確保審計建議在限期內實施。Danniel kirschner在《建設審計服務》中認為,進行住房工程項目審計時,在準備階段要審計相關單位的基本資料,建設計劃和合同預算。此外,還要審查相關單位的業務管理體系以及內部控制是否完善……。James D Cashell,George R Aldhizer III在《以政府為主體的建設合同審計》中認為,住房工程項目審計要注重建設項目合同審計,因為對合同的合理性審計可以很大節省當地政府的投資。審計人員應該記錄合同檢查的結果,而且審計人員應該得到很好的培訓,以確保其對合同審計的結果對當地政府來說是有用的。Wyse也認同合同條款審計和實時造價跟蹤審計的重要性,并列舉了業主與承包商協議中增加實時跟蹤報告條款的優點。Winkler Gottfried在《公共工程審計:對審計實踐的看法》中認為,住房工程項目的審計目標要根據各個不同階段的特點進行確定。這些階段包括:項目立項、設計、招標、施工、結算。審計目標也隨著不同階段受到影響。但審計中必須重點注意以下方面:選擇審計重點、審計的一般影響、審計的時間及審計人員。Quesenbeny C.P.SPC在《工程質量審計》中指出,審計程序應按照項目實施過程進行,同時對建設項目立項、勘測、設計、招投標、施工及監理等活動都要進行重點審計。Dittenhofer.M.在《政府績效審計》中指出,住房工程項目審計應該根據質量體系進行,審計為業主、工程師和承包商等提升了工程項目的質量,同時也提高了建筑產業的生產效率。可以看出,國外學者對住房工程項目審計的研究,多側重于審計內容、審計目標、審計程序、審計依據、審計質量上,對住房工程項目采取持續地跟蹤審計研究得不多,更沒有涉及跟蹤審計全覆蓋方面的研究。

國內保障性住房有點類似于歐美國家的公共住房。近年來,國內學者根據審計署在全國開展保障性住房跟蹤審計的指導意見,對跟蹤審計內容和審計方法等進行了一系列理論探索。比如,李篤明2012年在《保障性住房項目跟蹤審計的關鍵環節》中指出,保障性住房項目跟蹤審計應分別從建設前期、建設施工、竣工驗收、分配管理、目標任務分配完成情況、政策執行等方面進行實施。劉鐵運用政策實施循環理論對保障性住房跟蹤審計的重點內容、目標、存在的問題及解決方法進行了討論。王倩2013年在《保障性住房項目跟蹤審計現場調查方法》中提出,主要采取審計現場調查工作分別與政策法規、任務指標、建設工程資料、計算機輔助審計、資金使用情況、保障房分配使用情況、現場走訪相結合等幾種方法,做好保障性住房項目跟蹤審計現場調查工作——綜上所述,國內保障性住房跟蹤審計全覆蓋研究存在內容還不夠廣泛、研究深度欠缺,缺少操作層面的問題。有鑒于此,有必要對保障性住房跟蹤審計全覆蓋問題繼續進行較為系統地研究,以更好地指導跟蹤審計實踐,幫助審計人員更好地履行審計監督職責,有效適應新常態,踐行新理念。

二、廣西保障性住房跟蹤審計的現狀及存在問題

廣西各級審計機關根據審計署的統一部署,自2012年10月以來共派出567個審計組、共計3249名審計人員,對2011年至2015年全區保障性住房連續組織開展了四次跟蹤審計,延伸調查了2890個保障性住房工程項目的開工、1821個基本建成項目以及3924個項目的建設管理情況,2385個項目融資、建設、勘察、設計、施工、監理等相關單位和企業,935個街道辦(鄉鎮)、2247個居(村)委會、17489戶家庭。審計結果表明,各級住房保障部門在改善城鄉困難群眾居住條件、推動新型城鎮化建設、拉動投資和消費需求、促進經濟增長和社會公平等方面取得了明顯成效。但審計也發現,在保障性住房工程項目目標任務分解完成、工程建設、分配和后續管理、棚戶區(農村危房)改造和配套基礎設施、土地供應管理、落實審批快速通道和招投標政策、上級財政補助和稅費政策落實等方面還存在需要規范的問題,存在不符合條件家庭違規享受住房保障待遇以及套取、挪用、騙取資金等違法行為。比如,在涉及資金籌集和使用管理方面,審計發現不規范金額達124.33億元;另在騙取保障待遇方面向各級紀檢、監察、公安、檢察等部門移送違法違紀問題線索達60起,涉案人員101人(含處級以上3人),涉案金額達4.71億元,切實維護了城鄉住房困難群眾的切身利益。

雖然廣西這四次保障性住房跟蹤審計取得了明顯成效,但離黨委政府的工作中心、審計署的更高要求和社會的更高期盼還有差距。既有客觀原因,也有主觀原因;既有內部因素,也有外部因素。歸結起來,就是還沒能完全體現“有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋”。

從審計外因看,沒有體現出“全”。一是尚沒有按照協調推進“四個全面”戰略布局的要求,堅持黨政同責、同責同審;二是沒有形成整體監督合力,尚缺乏其它相應的配套措施;三是審計獨立性不足,受地方政府干預較多;四是信息甄別成本高,導致一時還難以查清經濟活動的全貌。

從審計本身看,不“全”主要表現在以下幾個方面:

一是在審計全覆蓋的思維和理念上。具體到廣西,到底該如何進行總體布局,考慮得不多不深,還習慣于老套路、老框框,還沒有舉辦專題研討會進行科學的謀劃和周密的安排,沒有正確處理好點與面的關系,從而制定出一個適合廣西區情的分階段、分層次、分步驟、分頻次實施的中長期審計戰略規劃。因而,在實際審計中新辦法不多,也不想用、不會用、不敢用,仍停留在單純的事后“就審計論審計”,關注“點”多,關注“面”少。

二是在審計全覆蓋的領域和區域上。由于保障性住房工程涉及省、市、縣、鄉、村等五級城鄉組織,具體涉及到國土測繪(土地)、教育(教師公租房)、社會保障和就業、醫院衛生(鄉鎮衛生院公租房)、節能環保、城鄉社區、農林水利、建筑(建材)、電力(管網)、旅游、金融(銀行貸款)、交通運輸、園林綠化等多個領域。實際審計中,限于審計資源和技術手段,只能抓大放小,仍存在許多審計短板。

三是在審計全覆蓋的對象和范圍上。由于保障性住房跟蹤審計涉及財政、發改、住建、規劃、房產、民政、扶貧、農墾、林業、國土、銀行、稅務、殘聯、民委、教育、衛生、社保、房改辦、住房公積金中心、政府融資平臺公司(城投)、國資委、統計、相關國有企事業單位等眾多部門,還包括城鄉大量受益人群,這就決定了在審計過程中只能盯住部分重點部門和住房困難的弱勢群體進行抽查,加之審計人力有限,尚難以審“全”。

四是在審計全覆蓋的內容和環節上。根據審計署《關于做好保障性住房審計的意見》,審計內容大致包括目標任務落實情況、資金籌集使用情況、項目建設管理情況、住房分配管理情況以及以前年度發現問題整改落實情況等五大方面,涉及各級財政資金和銀行貸款、稅費減免和利率優惠、土地供應和建設審批等多個審計事項以及申請、立項、規劃、勘察、設計、施工、監理、招投標、分配、運營、驗收等多個環節。加之,懂工程審計的人員少,這就決定了目前只限于審核財務賬目的真實性合法性,而較少關注工程造價的審計,特別是對近年來出現的資源環境審計、經濟責任審計、政策績效審計、信息系統審計等等,進行復合審計還結合得遠遠不夠。

五是在審計全覆蓋的深度和效度上。朱镕基總理曾經說過,審計不在于查的單位多、項目多、問題多,關鍵要把一個單位、項目查深查透,查個明白。但由于受現行審計體制、審計技術手段、固有審計思維以及審計人員年齡結構、知識結構以及被審計單位信息系統完善程度等多因素限制,還不能充分地運用大數據審計技術深入透徹地發現問題的根源所在。另外,我們在抽查時發現,還有少數審計人員和審計機關沒有真正做到“嚴查實報”,在發現敏感問題時不僅沒深查并如實反映,反而站在本級政府的角度加以掩蓋,導致屢審屢查,屢查屢犯。

六是在審計全覆蓋的頻次和處理上。盡管這幾年審計署每年都安排跟蹤審計,但由于涉及的“面”實在太寬,對涉及的一些重點審計對象尚不能達到每年每次都審計。比如,中央駐地國有工礦企業搞棚戶區改造,一方面按屬地化管理原則在地方報計劃得補助,另一方面卻又向中央主管部門報計劃要資金,會出現重報多報的情況,加之從中央下撥資金地方審計機關又不知情,即便想審也審不了,有的未延伸過一次,存在審計盲區。另外,在審計結果公告處理上,盡管審計署要求統一進行公告,但由于沒有具體明確公告的事項、口徑、范圍等,實際情況是有的省市列入預算審計工作報告公告,有的單獨公告,有的部分公告,有的則未公告,即便公告的,也可能會出現上下對同一個問題重復公告或公告表述不一致的情形,在一定程度上影響了審計公告的嚴肅性。

三、廣西保障性住房跟蹤審計全覆蓋的路徑選擇

所謂審計全覆蓋,就是對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況都要實行全面審計,不僅包括會計資料,還有業務資料以及管理資料,不僅包括單位,也明確提到個人。要深入推進廣西保障性住房跟蹤審計全覆蓋,要做到有深度,對每個項目都審深審透,不能走馬觀花,一味追求數量,在面上把所有單位走一遍;要做到有重點,不能所有領域、所有項目平均用力,“眉毛胡子一把抓”;要緊緊圍繞黨和政府工作中心,全面把握相關領域的總體情況,確定審計的重點領域、關注的重點問題;要做到有步驟,有計劃推進,確保實現對重點對象每年審計一次、其他對象至少五年審計一次;要做到有成效,在做到審計覆蓋面“廣”的同時,要力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。這就必須在以下幾方面狠下功夫,發揚敢闖、敢冒、敢作、敢當的精神,才能走出一條新路。

(一)充分認識實行審計全覆蓋的變革,摸清和把握被審計對象的特點和底數,抓好落實和推動

實行審計全覆蓋是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求,是對審計工作的新定位,是對審計發展路徑的新探索,這將推動審計全面升級:從單純查錯、糾偏、正紀,轉到以真實性為基礎,兼顧效率、追責、治亂,以“反腐、改革、發展”為主線,構建國家審計“免疫系統”的綜合性職能上來。審計要以服務國家治理為己任,用戰略審計、系統審計、綜合審計思維謀劃工作。因此,在審計理念上,要做到應審盡審。在審計策略上,應是年度必審、跨年輪審、機變突審;在審計機制上,應是詳細審計、跟蹤審計、抽查測評一體化的“綜合審”。在審計視角上,應是行業單審、劃塊互審、協同聯審疊加的“立體審”而不是“平面審”。在審計方法上,應是數據審、電子審、系統審、聯網審而不是紙質審、手工審、獨立審、間斷審等等。下一步,就是要在摸清被審計對象底數的基礎上,科學規劃,建立分行業、分領域、分層次的審計對象數據庫,根據公共資金的重要性、規模和管理分配權限等因素,國有資產的規模、管理狀況以及管理主體的戰略地位等因素,國有資源的稀缺性、戰略性和分布情況等因素,領導干部的崗位性質、履行經濟責任的重要程度、管理資金資產資源規模等因素,分類確定審計重點和審計頻次,詳細設計好“十三五”保障性住房審計規劃,對于原有的審計盲區進行徹底的掃盲,通過定期或不定期上下聯動,強力推進。

(二)客觀分析審計當前面臨的主要矛盾和現實困難,有效破解保障性住房審計全覆蓋的難題和瓶頸

首先是審計任務重與力量不足的矛盾。目前,廣西審計機關人員僅有3000多人,占全區總人口的比例不到萬分之一。隨著審計全覆蓋的實行,審計的任務越來越重,而審計機關的人員編制相對較少,知識結構、年齡結構也不盡合理,盡管也聘請部分內審人員和中介人員參與保障性住房審計,但審計力量仍顯不足,給大兵團作戰下的資源調配帶來困難。其次是審計體制改革與當前過渡期的矛盾。根據黨的十八屆四中全會《決定》提出的“探索省以下審計機關實行人財物統一管理”,盡管廣西不在全國7個試點省市之列,但實行統一管理只是時間問題,遲早要走這一步。當前作為過渡期,如何做好財務保障準備,編制機構準備以及應對各種困難和問題的準備,這些都需要各級審計機關作好應對。再次是審計工作計劃與黨委、政府中心工作的矛盾。在每年審計項目計劃外,當地黨委政府都會安排一部分臨時項目,有時上級審計部門還安排一些追加項目,這些項目又不得不完成,造成了計劃內項目得不到保證,臨時或追加項目或黨委政府交辦的中心工作也須完成的局面。市縣審計機關在項目實施上沒有多大自主權,只能在項目安排上盡可能減少本級計劃項目。最后是審計手段低與審計信息不共享的矛盾。目前,參與保障性住房審計的人員大多為財會專業,僅配有少量工程和計算機專業人員。審計中仍大量使用傳統審計方法,而對一些先進審計技術手段,如GIS、地質雷達探測、大數據挖掘等用得少之又少,加之與被審計單位和其他監管部門的信息資源還不能實時共享,一定程度上制約了審計工作的效率和深度。

(三)敢于創新,大膽嘗試,穩步推進保障性住房跟蹤審計全覆蓋

1.適時調整保障性住房跟蹤審計思路和審計重點,堅持系統審計。

在審計全覆蓋的整體謀劃上,要在加強調查研究、全面掌握情況的基礎上,建立廣西保障性住房跟蹤審計對象信息數據庫、審計報告和審計報表統計數據庫,結合審計資源狀況和審計需求,著眼當前,適度超前,深度思考,精心布局,制定好中長期審計戰略規劃,分段、分步、分層、有序地安排。同時要圍繞黨委政府工作中心,領導關心的難點、重點問題,社會關注的焦點、熱點問題進行選項、立項,制定好年度審計項目計劃。

在審計全覆蓋的具體實施上,要搞好依法推進。確定審計監督對象和事項,要依法有據,不能片面強調“全覆蓋”而突破法定的范圍和政策界限;實施審計項目,要從嚴要求“講規矩”,嚴格按照審計法定職責、權限和程序開展,切實規范審計執法行為;處理“合理不合法”等疑難問題,要堅持法律精神和辯證思維相統一,把審計全覆蓋與突出重點結合起來,把依法審計與實事求是結合起來,避免死摳法律條文,機械執法,嚴格規范自由裁量權的行使。

2.切實改進保障性住房跟蹤審計組織方式,堅持上下聯動。

受現行審計體制和審計管轄范圍的限制,以往廣西保障性住房跟蹤審計由于市縣人手少,難以調動,主要實行“同級審”,采取單兵作戰,由各市縣單獨實施。由于受干預較多,市縣審計機關在發現、查處和移送重大違法違紀行為線索方面一直效果不明顯。今后實行省以下審計直管縣體制改革后,我們將充分調動兵力轉向大兵團作戰。比如,2015年的審計改變“同級審”方式,采用上審下或交叉審方式,且上審下或交叉審比例要求達到60%以上。從實施的效果看,通過上下聯動,審計移送的涉案線索明顯增多。據統計,截止2016年6月末,全區共向各級紀檢、監察、公安、檢察等部門移送案件線索達60起,涉案人員101人(含處級以上3人),涉案金額達4.71億元。

3.積極探索保障性住房跟蹤審計與其它審計類型的組合,堅持綜合審計。

由于保障性住房跟蹤審計涉及前述的許多部門、資源、環節,而財政、發改、住建、規劃、林業、國土、民政等這些重點部門和單位又往往掌握著國有資產、國有資源以及國家的財政、金融、稅收、土地政策等,涉及的也都是重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部。因此,在審計全覆蓋的類型組合上,要把賬項基礎審計與制度基礎審計、全面審計與抽樣審計,事前審計、事中審計與事后審計,手工審計與計算機審計結合起來,把保障性安居工程跟蹤審計與政策落實審計、部門預算執行審計、財政決算審計、金融審計、企業審計、自然資源資產審計、領導干部經濟責任審計等結合起來,建立一體化的綜合審計模式,全面把握工作要求,實現審計項目的協同實施。

4.建立健全多部門工作協調機制和信息資源核查機制。

一是建立健全審計與組織人事、紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制,把審計監督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來,把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據。對審計發現的違紀違法問題線索或其他事項,審計機關要依法及時移送有關部門和單位,有關部門和單位要認真核實查處,并及時向審計機關反饋查處結果,不得推諉、塞責。對審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議,有關部門和單位要認真研究,及時清理不合理的制度和規則,建立健全有關制度規定。領導干部經濟責任審計結果和審計發現問題的整改情況,要納入所在單位領導班子民主生活會及黨風廉政建設責任制檢查考核的內容,作為領導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據。

二是建立住房保障申請家庭信息資源核查機制,為審計機關開展跨部門、跨行業的多維數據分析和大數據審計創造條件。比如,公安部門協助核查并提供保障性住房申請人的戶口登記、車輛、死亡情況信息等;民政部門協助核查并提供保障性住房申請家庭成員婚姻狀況、分散供養的五保戶、低保戶、其他貧困戶情況信息等;殘聯部門協助核查并提供保障性住房申請家庭成員殘疾人信息等;人社部門協助核查并提供認定保障性住房申請家庭成員養老保險及在機關事業單位工作的人員工資收入信息等;住房保障部門協助核查并提供保障性住房申請家庭基本信息及約束條件;房管部門協助核查并提供保障性住房申請家庭住房情況;稅務部門協助核查并提供保障性住房申請家庭成員納稅及工資收入信息等;工商部門協助核查并提供保障性住房申請家庭成員的工商登記信息等。

5.建立保障性住房跟蹤審計審前培訓、審中督查、審后抽查和工作考核機制和整改問責機制。

一是在審前準備階段對項目主審進行專題培訓,特別是總結處以往審計項目中發現和查處大案要案線索方面的經驗和方法;二是在現場實施階段加強督導,成立專門督導組,由廳領導親自帶隊分片區逐項督查各審計組是否緊盯審計工作方案確定的審計重點,真正做到應審盡審;三是在審計結束后聯合住建、監察、財政等部門組織專項抽查,凡發現不符合要求的要追責問責;四是在出具審計報告后單獨抽調人員組成質量檢查組進行交叉檢查,從審計報告和審計報表、審計移送違法違紀問題線索、審計成效、審計整改及問責等四個方面來設計表格,以成果和業績為導向,采取打分法對本次跟蹤審計情況進行全面考核,考核結果以適當方式進行通報并作為地方審計機關審計項目評優推薦的重要參考依據;五是各級政府及有關部門和單位要加強督促和檢查,推動抓好審計發現問題清單的整改落實。對整改不力、屢審屢犯的,要與被審計單位主要負責人進行約談,嚴格追責問責。

6.建立多部門數據信息定期報送制度,積極運用和推廣大數據審計。

一是建立與公安、車管所、工商、財政、發改、住建、規劃、房產、民政、扶貧、國土、稅務、殘聯、民委、教育、衛生、社保、房改辦、住房公積金等多部門數據信息定期報送制度,構建廣西保障性住房跟蹤審計信息平臺;二是從市縣社保審計人員選取具有數據庫技術且操作能力強的同志組建數據分析團隊,并根據能力強弱進行集中調度,擴大審計的廣度和深度;三是積極開發跟蹤審計數據查詢模型、模塊、程序,編寫AO審計實例,加強計算機審計實務研究和探索,加大業務數據與財務數據、單位數據與行業數據以及跨行業、跨領域數據綜合比對和關聯分析力度,提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析能力;四是按照“總體分析、發現疑點、分散核查、系統研究”的數字化審計模式,充分運用云計算、統計抽樣等先進技術和GPS定位儀、照相機、錄像機等先進設備,做好對對隱蔽工程及其他重要環節等的現場取證工作,為跟蹤審計報告搜集可靠的審計數據,促進提高審計效率和效果。

 

參考文獻:

[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

[2]《國務院關于加強審計工作的意見》

[3]中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件

[4]劉家義審計長在全國審計機關深入學習貫徹黨的十八屆五中全會精神電視電話會議上的講話

[5]楊愛梅.大數據背景下的審計監督全覆蓋[J].審計月刊.2015年第7期

 

課題組組長:劉一原

課題組副組長:黃小忠、鄧文勇

課題執筆人:黃小忠

課題組成員:黃雄燕、周偉平、李海嘉、彭斯慧、胡瑋洋、李雪、黃梅

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