全面深化改革環境下企業審計的新思路

——以河池市企業審計為例

 

目前,我國的國有資產大體上表現為四種基本形態:企業、公共產品、金融資本和資源。其中,國有企業是國有資產經營的重要載體,也是國有資產治理的重中之重。如今我國正處于全面建成小康社會的決定性階段,經濟發展面臨速度換擋、結構調整、新舊動能轉換的關鍵時期,圍繞全面深化改革的總目標,黨中央和國務院提出了創新、協調、綠色、開發、共享的五大發展理念,十八屆三中全會提出了用法治治理的思維方式對我國的國有資產管理體制進行再設計,積極推進供給側結構改革,推出去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板等五大任務,開啟了國有資產從管理向治理變革的新里程。在新的政策環境下,企業審計應當在全面深化改革中,適應新常態,為國家治理體系和治理能力現代化發揮更重要的保障和推動作用。

一、新常態下定義企業審計目標的意義

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求改革國有資產監管理念和方法,優化國有經濟結構布局,實現國有企業的科學分類和分類監管,促進混合所有制經濟發展,深化國有企業公司制改革,促進國有資本經營預算制度有效運行。針對國資國企改革的理念創新和內容要求,審計工作目標必然發生變化。2014年10月國務院發布加強審計工作的意見,黨和國家對審計工作的現實要求向審計機關提出了新的審計目標:在新形勢下要發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用,著力反映公共資金使用、公共權力運行和公共部門履職盡責情況,對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況進行審計;對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計,實現審計監督全覆蓋,促進國家治理現代化和國民經濟健康發展,不斷增強審計的威懾力和實效性。

二、新常態下企業審計的難點和必要性

(一)企業審計的難點

1.企業審計盲區比較突出。一方面,對于地方審計機關而言,金融、電信、電力、煙草、石油等很多大型國企是國家或省屬單位,受審計管理體制的限制,往往處于上面來不及審、下面不能審的局面,一定程度上造成了監督盲區,造成了審計監督無法實現全覆蓋。另一方面,民營企業的會計信息真實性不容樂觀,生存因素導致中介機構的獨立性和客觀性受到限制,一旦民企會計信息失真嚴重,必將影響地方政府的正確決策。

2.企業審計對象嚴重萎縮。以河池市為例,隨著提升經濟效率為目標的國退民進改制工作的推進,市級審計機關監督的企業對象,包括國有工商企業、供銷社系統企業和國有控股三資企業在內,從上世紀九十年代的100多家,下降到了目前不足20家,下降比例在80%以上。縣(市、區)國外企業幾乎不存在或者是空殼公司,多年來縣(市、區)審計機關很少開展企業審計工作。

3.企業審計力量大幅削弱。一方面,隨著審計工作重點逐步由企業審計向財政審計、固定資產投資審計和經濟責任審計等方面轉移,地方審計機關企業審計的力量已今非昔比。另一方面,由于業務量的大幅減少導致平時缺少練兵,加上知識結構更新較慢,審計人員在企業審計方面的業務能力有待提升。

(二)企業審計的必要性

雖然企業審計隨著地方國有企業改革的不斷深入,審計對象發生了重要變化,國有企業的總體數量大幅度減少,但是這不能成為弱化企業審計的理由。筆者認為,目前企業審計必須強化,理由有四個方面:

1. 企業審計是依法履職的需要。對國有及國有控股企業的審計監督是審計法賦予審計機關的職責,是審計機關審計內容的組成部分。

2. 企業審計是防控風險的需要。確保國有資產的保值增值,是各級黨政機關和國企經營者的共同責任。新形勢下國有企業的經營發生了重大變化,已不是原來單純的生產經營,而是涉足如資本、金融、房地產、風險投資等多行業、多領域,對國有資本投資的安全性監督尤為重要,這也對審計機關加強企業審計提出了新的要求。

3. 企業審計是社會關注的需要。一些國有企業肩負著政府的職能,為社會提供公共服務,這些企業使用了大量的財政資金,承擔了大量的社會公共項目,社會影響很大,自然應該是審計機關關注的重點。

4. 企業審計是改革發展的需要。習近平總書記在全國國有企業改革座談會上強調指出,國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量,必須理直氣壯做強做優做大,不斷增強活力、影響力、抗風險能力,實現國有資產保值增值。國有企業是供給側結構改革最重要的主體之一,在新時期和新常態依法強化對國有企業的審計監督,不僅可以維護國有資產的安全,還能保證國有資產保值增值,又可以促進國有企業認真貫徹執行國家“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的產業政策,保證財政資金的使用效率。

三、新常態下拓展企業審計的新思路

新常態是在我國經濟長期高速發展之后出現的新狀態,是在我國三十多年改革開放之后出現的新階段。新常態下,審計工作要準確理解中央重大決策部署的戰略意圖和精神實質,企業審計肩負著新的使命。國務院要求審計機關對公共資金、國有資產、國有資源實現審計全覆蓋。審計機關從體制機制、組織模式、技術方法等多方面積極探索實施審計全覆蓋;積極探索利用信息化手段,對企業財務、業務數據進行審計監督全覆蓋,利用企業的采購、銷售、投資、資產處置等各類業務數據與工商、稅務等外部數據相關聯系,篩選問題線索,有效提高審計效率和審計成果,促進企業健康發展。

(一)加強對國有重大決策部署執行情況和轉型升級情況的監督檢查

一是重點了解企業制定的經營戰略、目標、發展規劃是否符合黨和國家方針政策,尤其使科學發展情況。二是加強對科技創新情況的監督檢查。重點檢查企業是否在核心技術上有重要突破;科研開發成果轉化率較高,建立起產學研一體化的科技創新產業化體系;引進外資與自主創新是否有機結合,促進自主事業快速發展情況。

(二)加強對貫徹民主集中制情況和開展作風建設的監督檢查

重點了解企業領導人員認真執行“三重一大”決策制度情況,是否堅持集體決策、科學決策、民主決策、依法決策;有無違反規定搞個人說了算,出現重大決策失誤而造成嚴重損失。

(三)加強對落實黨風廉政建設責任制和廉潔從業情況的監督檢查

查處大案要案是反腐敗最直接、最有效的手段,因此,企業審計始終堅持對重大違法違規問題的嚴肅查處,注重從企業已發生的重大經濟案件入手,找出國有資產流失的途徑和形式,在投資決策、重組改制、資本運營、產權交易、工程招標,物資采購和供應,以及薪酬補貼、職務取消等環節,集中力量進行深入了解情況,有重點地加強審計監督,督促企業健全懲防體系,把廉潔從業的要求落實到企業決策、管理、生產經營的全過程,使企業健康發展。

(四)加強對維護職工群眾合法權益和切身利益情況的監督檢查

重點了解被審計單位是否認真落實廠務公開和職工民主管理的各項制度;能否正確處理推進改革和維護職工群眾合法權益的關系,特別是在企業重組改制和關閉破產中不落實有關中央政策規定,損害職工合法權益等問題。促進企業協調發展。

(五)注重從重大問題決策程序看企業領導班子尤其是主要負責人堅持民主集中制原則和科學民主決策的水平

民主集中制是黨的根本組織制度,尤其是在現行國有企業黨委書記兼任董事長的體制下,它是企業科學民主決策的重要保證。通過檢查企業重大問題決策程序,評價其貫徹執行民主集中制和決策是否科學。

四、實現國有企業審計再發展的途徑

(一)以經濟責任審計為中心,確立企業審計的合理定位

經濟責任審計著眼于對權力的監督,在維護國有資產的安全完整、防止流失等方面作用越來越明顯。經濟責任審計內容既包括對領導者所負責的單位財務收支情況及其相關的經濟活動,又包括執行科學民主決策程序及效果情況,同時還包括領導者個人執行廉政紀律等情況,這在一定程度上能夠起到對權力的制約和監督的作用。通過開展經濟責任審計,為企業審計找到了一個合理的定位,既可以對經營者的經營業績做出客觀評價,又可以為改進和完善國有企業的監督體系, 強化企業管理行為。為建立有效的約束和激勵機制,提供了可能。同時,對國有企業領導人履行經濟責任情況進行審計還可以節約審計資源,提高審計效率。由于經濟責任審計是國家賦予審計機關的特有職權,其主體地位、監督目的和權威性等是其他任何監督不能代替的,是一種高層次和綜合性的監督。因此,針對當前國有企業監督多元化的實際問題,開展經濟責任審計可以充分利用各種審計資源,不斷改進和優化審計方式,最大限度地實現審計的整體效果。審計組應做好以下“三個結合”。

第一是將把握總體與突出重點相結合。現代企業的規模較大、層級較多、經營范圍廣,而審計的時間短、人手少。要解決這個矛盾,應通過調閱企業的年度工作總結、會議記錄、經濟活動分析報告和內控制度等內部資料,查閱主要行業法律法規、財稅政策、價格政策、資源配置政策等外部資料,以及一定期間的主要財務數據和業務數據進行分析對比,了解企業重大發展戰略、重大決策事項以及企業發展過程中遇到的主要困難和問題,明晰幾大重要業務板塊的工作流程和核心環節,從總體上把握企業的生產經營狀況和外部環境。確定企業領導人員在貫徹落實國家宏觀經濟政策、制定和執行重大經濟決策、經理和執行內部控制制度以及履行經濟管理和監督職責等方面的基本情況,以此作為審計重點。

第二是將查處問題與關注國家經濟安全相結合。在審計中要關注企業在維護國家能源安全、資金安全、信息安全等方面的情況,保持高度的敏銳性,從企業看似平常的經濟業務中發掘問題、分析原因進而提出建議。

第三是將傳統審計手段與創新方法相結合。當前,企業經濟責任審計存在項目規模大、期間長、要求高而審計人員的專業知識相對不足的矛盾。審計人員在審計中既要能應用傳統的分析性復核等審計方法,又要有所創新。利用計算機審計,將財務數據與業務數據相結合進行趨勢分析、結構分析、數理分析,明確審計重點,發現審計線索。通過點面結合,以點帶面,將審計中發現的有普遍性的問題線索上升為共性問題,擴大審計范圍,提高審計效率。加強與相關部門的聯系,充分利用內部和外部信息資源,對一些重大事項,可以通過制定調研提綱、組織座談、專項調查等方式,有助于全面、客觀、歷史性地看待問題,更加準確地把握問題的核心和提出更具操作性的建議。

(二)深化國有企業經營績效審計,有效發揮審計“免疫系統”功能

一是對法人治理結構或者內控制度方面審計,促進完善法人治理結構,為國有資產保值增值提供保障。法人治理結構不完善,內部控制缺乏是目前國有企業存在的普遍問題,容易造成國有資產流失。二是對企業社會責任履行情況的審計。主要包括企業職工養老、失業、保險金的交納和環境保護責任履行情況。三是對國有企業破產改制情況進行審計。重點關注破產改制過程,切實維護職工合法權益,防止國有資產流失,促進改制企業建立現代企業制度。四是注意揭露國有企業的其他監管部門監管責任不到位的問題。注重分析體制機制層面的問題,并關注和揭露國有企業監管部門是否盡職盡責,落實國家相關政策是否及時到位,有無因監管部門審批或監督管理的缺失而造成國有資產流失問題。五是對國企融資平臺公司進行績效審計調查。圍繞融資平臺公司的基本職能,從管控模式、投融資能力、資產運營質量等方面開展地方政府融資平臺公司績效審計探索。同時,分析市屬融資平臺公司經營管理存在的主要問題并提出相應的對策和建議。

(三)重視國有企業經濟責任審計評價工作

當前我們在實施國有企業領導人員經濟責任審計過程中,對領導人員的評價存在以下問題:一是評價具有較大隨意性和盲目性,缺少系統化、規范化的評價指標體系、標準和作業流程。二是評價自相矛盾,如審計報告前面說“被審計單位較好地執行了國家財經法規,內部控制完善、有效”;但后面卻表述為“審計發現該單位存在違規決策造成損失,私設小金庫等問題”。三是評價主觀性強,語言絕對化,輕易下結論,既缺乏具體事實證明材料來支撐,又增加審計風險。四是由于《規定》沒有對責任性質、責任大小、問題起因、主客觀因素以及如何追究缺乏明確規定,審計責任認定較為籠統。因此,2014年7月27日出臺《規定實施細則》,明確了審計評價應當重點關注經濟、社會、事業發展的質量、效益和可持續性,關注任期內舉借債務、自然資源資產管理、環境保護、民生改善、科技創新等重要事項,關注領導干部應承擔直接責任的問題。并細化列舉了直接責任、主管責任、領導責任的情形。時審計人員堅持客觀謹慎的原則,依托審計職責范圍,嚴格規范經濟責任審計評價程序、要求,依據審計查證或認定的事實,作出客觀公正的評價,對未取得確鑿證據或審計證據不充分、未涉及評價依據或者標準不明確及超越審計職責范圍等事項不發表評價意見。

五、河池市審計局企業審計方法的應用

近幾年以來,河池市審計局堅持“強化管理、推動改革、維護安全、促進發展”的審計思路,圍繞“盯住權、看好錢、問好責”的工作要求,加快轉變審計方式,創新思維、管理和技術方法。通過“五注重”加強對國有企業資金、權力和責任的審計,推動國有企業轉變發展方式、落實宏觀政策、加強經營管理、防控重大風險、創新機制制度和推進反腐倡廉等工作。

一是注重創新,把握重點,突出特色。企業審計與財政審計、金融審計不同,而且不同的企業具有不同的行業特征。我們注重平時的信息搜集和積累,通過與河池市財政局、市國資委、市工信委等相關部門溝通、協調,加深對被審計企業所屬行業特點和企業背景的了解,開展相關企業的信息收集和研究工作,針對行業領域內存在的主要問題鎖定審計重點,使審計人員得以盡快找準審計重點突破方向,提高對企業國有資產監督管理工作的效率。

二是注重審查企業經營關鍵環節,推動企業完善管理。審計組成員在開展企業審計的過程中,緊緊圍繞科學發展這個主題和轉變經濟發展方式這條主線,采用了經濟責任審計和資產、負債、損益審計與專項審計調查相結合的方式,有效地把握審計工作的力度,增強了審計工作的宏觀性、全面性、時效性。通過對重大經濟政策落實、重要經營領域、關鍵環節的監督以及對重大決策、重大項目、資金使用、資源利用等相關權力和責任的監督,關注法人治理結構及內部控制制度的建立和執行情況,促進企業深化改革,加強內部管理,完善企業治理結構,提升經營效益。同時,審計組以風險管理為切入點,針對各行業的企業特點,從審閱、調查、分析對外擔保、對外投資、經營業績的變化等事項入手,揭示企業已有或潛在的金融風險、建議風險、投資風險和制度風險。2015年,河池市審計局對市本級政府扶持企業專項資金的管理進行了重點關注,針對發現的扶持企業資金使用不規范、效益不明顯、制度建設滯后等問題,提出了規范和加強扶持企業資金管理的建議,河池市市財政局和市工信委高度重視,制訂了《河池市本級企業技術改造資金管理暫行辦法》、《河池市節能減排專項資金管理暫行辦法》,對基本原則、使用范圍與條件,資金申報,審批和分配撥付,以及資金的監督檢查等作出明確的規定。

三是注重數據分析,提高計算機審計能力。探索在審計實踐中運用大數據思維、技術和方法的途徑,將財務數據與業務數據、單位數據與行業數據進行數據集中關聯和綜合分析,不斷探索和應用多維分析、數據挖掘等新技術,對財政、金融、稅務、企業、工商、社保等領域、跨行業、多角度的數據進行綜合分析,力爭精確鎖定審計疑點,為現場審計提供高質量的線索來源。

四是注重揭露性,積極推進反腐倡廉。近幾年來,河池市審計局著力加大對重大違法違紀問題的揭示和查處力度,強化國有企業落實“八項規定”的監督檢查,不斷提高審計的揭露和突破能力;對審計中發現的問題,堅決查深查透,繼續推進反腐倡廉建設,發揮企業審計促進國家治理的“免疫系統”功能。2012-2015年該局企業科共審計了18個項目,查出違規資金32956.69萬元、管理不規范資金10368.94萬元;已歸還原資金渠道等金額23189.62萬元、已上繳國庫17876.77萬元、為國家挽回損失1789.03萬元。向紀檢監察、公安、國稅、地稅和國資管理部門移送案件線索9件,涉案金額774.14萬元。市電視臺臺長被開除黨籍,行政職務由副處級降級至科員級,該單位包括臺長和40名職工被追繳不正當利益101萬元;一名企業領導人被國資委誡勉談話。

五是注重可控性,提升審計精品意識。河池市審計局嚴格按照新修訂的《國家審計準則》的規定實施審計,以過程控制來提升審計業務質量和效率;同時要求抓重點領域和重點環節,及時督促整改,形成高質量的審計信息,打造審計精品。

來源:河池市審計局  作者:喬彩榮 熊翌剛  發布時間:2017-02-08 15:16

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