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以績效審計為導向的財政預算執行審計標準操作指引研究

來源:柳州市審計局  作者:羅品文 覃萍  發布時間:2017-02-08 14:53

中國經濟發展進入新常態,供給側結構性改革也逐漸深入開展。在這一新形勢下,審計機關應充分發揮財政預算執行審計的作用,引入績效審計的新理念、新方法,促進財政預算和資金的配置效率,助力政府實現供給側結構性改革的目標。本文系統性地分析研究了以績效審計為導向的財政預算執行審計基本框架、指標和標準體系、操作指引和考核評價體系,為下一步如何轉型開展財政預算執行審計做了一些有益的探索和研究。
    一、選題的背景和意義

長期以來,我國的市本級財政預算執行和其他財政收支情況審計(以下簡稱財政同級審計)工作經過不斷地創新和完善,取得了較好的成果,但受限于計劃經濟時期的傳統審計思維,現有的財政同級審計重點是針對財政預算執行的真實性和合法性開展審計,而忽視了對效益性的研究和實踐。      

近年來,隨著我國經濟社會的快速發展、相關法律制度的變遷以及信息技術的廣泛應用,財政同級審計的工作環境發生了巨大的變化。原有的財政同級審計模式和方法已經不能適應當前審計工作的實際和要求,一定程度上影響和制約了財政同級審計工作的演進和發展。為此,2014年國務院發布了《關于加強審計工作的意見》(國發〔2014〕48號),要求財政同級審計要“促進公共資金安全高效使用。把績效理念貫穿審計工作始終,加強預算執行和其他財政收支審計,密切關注財政資金的存量和增量,促進減少財政資金沉淀,盤活存量資金,推動財政資金合理配置、高效使用,把錢用在刀刃上。”之后,國家審計署公布了《“十三五”國家審計工作發展規劃》,明確提出財政審計的工作總思路,即“財政審計。以保障公共資金安全高效使用、促進建立健全現代財稅制度、增強財政政策的有效性為目標,依法對政府的全部收入和支出,政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金,以及相關經濟活動進行審計,切實增強財政審計的宏觀性、整體性和建設性。”

因此,在中國經濟面臨新常態下轉型發展以及中國產業正在進行供給側結構性改革的時代大背景下,各級審計機關按照國務院和審計署的統一部署,引入績效審計導向,創新財政同級審計的模式和方法,創造性地開展財政同級審計工作,實現財政同級審計工作目標,是十分必要和緊迫的。

二、以績效審計為導向的財政同級審計的概念及內容

財政同級審計是國家審計機關的主要工作職責之一,是對本級政府預算執行和其他財政收支情況的真實性、合法性和效益性實施的審計監督,具有層次高、政策性強、涉及面廣的特征。績效審計是審計機關在對依法屬于審計監督對象的財政收支及其經營活動的真實性、合法性進行審計的基礎上,審查其管理和使用財政資金及其他公共資源所達到的經濟性、效率性和效果性(3E),并進行分析、評價和提出改進建議的審計行為。以績效審計為導向的財政同級審計就是以監審財政資金使用風險為導向的,在審計監督本級政府財政預算執行和其他財政收支情況的真實性、合法性的基礎上,導入績效審計的目標和方法審計評價財政資金使用的經濟性、效率性和效果性,促進財政資金使用實現“物有所值”的全過程審計。

三、以績效審計為導向的財政同級審計的目標

以績效審計為導向的財政同級審計應實現以下三種類型的審計目標。

(一)依法合規目標——底線目標,審計監督強制財政資金預算和使用,必須遵守國家法律、法規和各項規章制度的規定及要求。

(二)物有所值目標——3E目標,績效審計導向促進財政資金使用要在確保滿足需求和質量的基礎上,實現最合理的投入產出,減少冗余財政支出,讓財政資金使用始終在軌道和計劃內運行。

(三)風險導向目標——頂層設計目標,審計評價倒逼財政資金使用必須有完善的制度流程作保障,始終置于可控、公開、透明的環境之中管理。

四、以績效審計為導向的財政同級審計的基本原則

(一)合理范圍原則。合理界定績效審計為導向的財政同級審計的內容和范圍,明確與財政專項資金績效審計的關系。

(二)遵循指引原則。嚴格遵循操作指引,按照規范程序開展審計工作。

(三)成本效益原則。審計成本與預期收益作比較,設計合適的審計評價指標和標準體系。

(四)統籌兼顧原則。根據被審計單位和項目的不同特點,統一組織、分級分類實施。

五、以績效審計為導向的財政同級審計工作的基本要素

(一)審計計劃。建立審計計劃的頂層設計,包括審計的目標、范圍、內容和重點、工作組織安排和工作要求等要素。

(二)審計實施。建立審計實施的規范和標準,包括審計實施方案、審計證據、審計記錄和重大行為檢查等要素。

(三)審計報告。建立審計報告的標準和流程,包括審計報告的形式和內容、審計報告的編審、專題報告與綜合報告、審計結果報送和公布以及審計整改檢查等要素

(四)質量控制。建立嚴格的審計質量控制制度,包括審計質量責任、審計職業道德、審計人力資源、審計業務執行、審計程序和審計質量監控等要素;

(五)跟蹤評價。建立有效的后評價和落實審計結果機制,包括被審計單位的審計后評價、審計組內部的審計工作后評價和審計結果跟蹤整改落實等要素。

六、以績效審計為導向的財政同級審計的指標和標準

在審計實務中,績效審計導向更多地會體現在風險導向和效益導向上,要實現以風險和效益為導向的財政同級審計,必須有一套科學可衡量的審計指標和標準體系。用于評價和衡量財政資金使用的風險和3E特性,以績效審計為導向的財政同級審計的目標才能實現。課題組按照公眾評判法,通過設置下面五個維度的審計指標和評價標準,對財政同級審計進行定量和定性審計評價,全面、統一、深入、直觀地評價被審計單位和項目的財政預算及資金績效情況,并對不同的單位和項目進行縱向、橫向的比較及分析,提升了財政同級審計的標準化和可比性。

表1以績效審計為導向的財政同級審計評價指標表

表1.1依法合規性指標(30%)

項目性質

項目名稱及分值

評分說明

得分

 

定量指標(50)

資金來源合規率(20分)

資金來源是否合規,比例多少

 

 

審批程序合規率(10分)

審批程序是否合規,比例多少

 

 

管理違規率(10分)

管理過程是否合規,比例多少

 

 

合同執行率(5分)

業務是否按合同執行,比例多少

 

 

會計差錯率(5分)

賬務處理是否正確,比例多少

 

 

定性因素(50分)

是否建立健全完善的資金管理制度(10分)

包括資金分配辦法、分配結果、資金使用、財務管理的合規性、合理性、制度性,是否存在截、擠、挪、超情況

 

 

是否建立健全完善的流程控制(10分)

是否建立健全流程控制和分工機制

 

是否建立健全完善的授權審批體系(10分)

包括授權、審批、決策的依據和程序的合規性,內部控制的有效性

 

 

是否建立健全內部控制和崗位設置(10分)

是否建立健全內部控制制度并實施

 

是否有合法的審批文件(10分)

業務是否有合法審批依據

 

 

小計

 

 

 

 

表1.2風險導向指標(10%)

項目性質

項目名稱及分值

評分說明

得分

定量指標(40)

賬簿報表準確率(10分)

報送財務資料是否準確,比例多少

 

材料報送及時率(10分)

相關材料是否及時報送

 

信息公開率(10分)

應公開的信息是否公開,比例多少

 

審計材料提供率(10分)

審計要求的材料否及時提供,比例多少

 

定性因素(60分)

是否履行“三重一大”事項報告制度(20分)

是否建立報告制度并實際履行

 

是否有電子信息管理系統(10分)

是否有信息控制系統實施自動控制

賬務處理是否清晰(10分)

賬務處理是否符合制度要求

財務資料是否真實完整(10分)

財務資料是否真實、可靠、完整

 

內部審批程序是否完整(5分)

是否建立健全內部審批程序

 

是否按規定公示相關信息(5分)

應公示的材料是否公示

 

小計

 

 

 

表1.3經濟性指標(20%)

項目性質

項目名稱及分值

評分說明

得分

定量指標(60)

資金到位率(10分)

實際到位和計劃到位比值

 

違紀資金率(20分)

違紀資金和全部資金比值

 

資金節約率(10分)

實際資金和計劃資金比值

 

管理費用占總支出比重(10分)

管理費用和全部成本比值

 

平均融資成本率(5分)

資金成本和有息負債比值

 

節能設計率(5分)

節能設計和全部設計比值

定性因素(40分)

資金構成是否合理(10分)

自有資金、有息負債、外部投入資金等資金來源的結構是否合理

 

是否有可行性研究分析報告(10分)

是否編寫可研報告

是否實施招投標程序(10分)

項目是否按規定履行招投標或其他合法程序

 

是否有非正常積壓和損失(10分)

項目占用資源是否出現積壓和損失

合計

 

 

 

表1.4效率性指標(20%)

項目性質

項目名稱及分值

評分說明

得分

定量指標(60)

專業技術人員到位率(10分)

專業技術人員配比是否滿足項目需求

 

設備設計能力配套率(10分)

設備設計能力是否配套項目需求

 

投入產出比(10分)

包括產出數量、質量、時效、成本的目標控制

資金閑置率(10分)

資金是否按計劃使用

 

總資產周轉率(10分)

項目資產運營效率

 

按時交付能力(10分)

項目是否按計劃時間交付

定性因素(40分)

是否有人員過剩的情況(10分)

項目人員是否冗余

 

是否有流程過長的情況(10分)

項目決策、管理的程序過程是否超過規定時限

是否有績效考核制度(10分)

是否建立績效考核制度

 

運營方案是否科學合理(10分)

項目運營方案是否科學合理

小計

 

 

 

表1.5有效性指標(20%)

項目性質

項目名稱及分值

評分說明

得分

定量指標(50)

任務完成率(10分)

對完成情況評價,是否產生直接或間接經濟效益

 

社會貢獻率(10分)

是否產生社會綜合效益

 

預算執行率(10分)

實際金額和預算金額比值

 

群眾(使用方)滿意率(10分)

預期服務對象的滿意程度

 

項目利用率(10分)

項目使用頻率

 

定性因素(50分)

是否編制預算計劃(10分)

是否編制預算計劃

可行性報告是否合理(10分)

可研報告是否合理

 

是否建立健全后評價制度(10分)

對人、自然、資源是否帶來可持續影響

是否建立問責制度(10分)

是否建立問責制度

 

是否有社會不良反映(10分)

對環境產生積極或消極影響

 

小計

 

 

 

合計

表2以績效審計為導向的財政同級審計評價標準表

評級得分

評級結果

90分至100分

AAA級(優)

85分至90分

AA級(優)

80分至85分

A級(優)

75分至80分

BBB級(良)

75分至80分

BB(良)

70分至75分

B級(良)

65分至70分

CCC級(中)

60分至65分

CC級(中)

55分至60分

C級(中)

0分至55分

D級(差)

七、以績效審計導向的財政同級審計操作指引

以績效審計導向的財政同級審計是一個復雜而面廣的審計體系工程,課題組經過認真研究,選取審計體系中對實務影響最大的操作指引這一課題作重點研究。

(一)以績效審計為導向的財政同級審計的制度框架

以績效審計為導向的財政同級審計具有層次高、政策性強、涉及面廣的特征。根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國國家審計準則》《財政部財政支出績效評價管理暫行辦法》和《廣西壯族自治區預算執行情況審計監督辦法》等有關法律法規的規定,各級審計機關應制訂完整的以績效審計為導向的財政同級審計管理制度體系。

以績效審計為導向的財政同級審計制度體系應當遵循以下原則:

1.合法性原則。本制度體系是指導和規范審計業務的重要依據,必須與審計相關的法律、法規及其他行政規章制度保持一致。

2.系統性原則。將績效審計和財政同級審計結合起來,系統制定各項制度流程。

3.合理性原則。制訂制度要從審計業務實際出發,按實際需要制定制度,既充分考慮制度的嚴謹性、公正性,又要體現可操作性。

根據制度制訂的原則,以績效審計為導向的財政同級審計的制度體系應分為三個層級,由各級審計機關組織制定。

(1)第一層級。是指財政同級審計的基本管理制度,內容包括財政同級審計的總則、基本框架、基本目標、基本原則、標準和方法、審計的組織和工作程序以及審計報告和評價報告程序等原則性總體要求。

(2)第二層級。分為兩大類,第一大類為審計操作指引,包括審計基本工作流程和指引、審計計劃和方案流程指引、合規性審計流程指引、績效性審計流程指引、審計質量控制流程指引、審計后評價流程指引等六個實務性操作規程。第二大類為審計工作管理辦法,包括審計業務組織和人員管理、審計證據格式與標準、審計指標和標準體系、審計工作底稿格式與標準、審計報告格式與標準、審計后評價報告格式與標準等標準制定和管理等標準化管理辦法。

(3)第三層級。是指實施的具體辦法,如實施細則或具體流程。經過梳理,課題組認為要想做好以績效審計為導向的財政同級審計這項工作,應建立如下制度體系框架:

表3制度流程體系表

制度級次

制度名稱

備注

一級

《基本管理制度》

明確以績效審計為導向的財政同級審計工作的基本框架、目標、原則、方法和程序。

二級

《操作指引》

明確以績效審計為導向的財政同級審計工作的審計流程和內容。

二級

《業務管理辦法》

以績效審計為導向的財政同級審計工作的標準制定和管理方法。

三級

《審計證據實施細則》

審計證據工作的標準、要求、方法和規范。

三級

《審計工作底稿實施細則》

審計工作底稿的標準、要求、方法和規范。

三級

《審計報告實施細則》

審計報告和績效審計評價報告的標準、要求、方法和規范。

三級

《審計后評價實施細則》

審計后評價報告的標準、要求、方法和規范。

以績效審計為導向的財政同級審計是一個復雜而面廣的體系性審計工程,如果沒有強大全面的制度流程體系作保證,是不可能取得預想的審計效果的,因此,完善有效的制度建設是審計能否取得成功的基石。

(二)以績效審計為導向的財政同級審計的操作指引

以績效審計為導向的財政同級審計的操作指引體系包括一個主操作指引和五個子操作指引。

主操作指引是規范和指導審計業務全過程的流程和工作要求;子操作指引是規范和指導審計方案、合規性現場審計、績效性現場審計、審計質量控制、審計后評價等五個主要子業務的流程和工作要求,形成完整的以績效審計為導向的財政同級審計的操作指引框架。

1.以績效審計為導向的財政同級審計的主操作指引。

審計機關根據財政資金使用情況、經濟社會發展需求和年度審計工作重點確定審計對象。

審計機關向被審計單位發出審計通知書,說明審計目的、內容、任務、依據、時間和要求等事項。

審計機關組建審計工作組,按照審計項目的工作量和工作難度,依照獨立性和勝任能力的要求,組建審計組,合理配備審計人員,確定審計組長和主審。

審計組成立后,主要工作是制定審計工作方案和實施方案(子操作指引1)。審計工作方案主要包括審計目標、審計范圍、審計內容和重點、審計工作組織安排和審計工作要求;實施方案主要包括審計時間安排、擬采用的審計評價方法、評價指標和評價標準、審計評價依據和審計工作條件等。

審計組可根據審計評價對象的特點和實際情況,確有必要的,應成立審計評價專家審核組對審計評價工作開展評估工作,所聘專家應要相關領域有一定權威性,原則上具有副高級以上職稱,并遵循回避、保密規則,客觀、公正發表評估意見和建議,并對評估意見負責。

審計組按照審計計劃和實施方案對被審計單位和項目進行合規性現場審計(子操作指引2)。合規性現場審計主要對財政預算和資金使用的真實性和合法性進行現場審計,形成合規性現場審計結論。

審計組按照審計計劃和實施方案對被審計單位和項目進行績效性現場審計(子操作指引3)。績效性現場審計主要對財政資金使用的經濟性、效率性和效果性進行現場審計評價,形成績效性現場審計結論。

審計組根據合規性和績效性現場審計的情況和結論,按照審計質量控制(子操作指引4)的要求形成財政同級審計評價報告初稿。審計組就審計評價報告初稿與被審計單位交換后,修訂形成財政同級審計評價報告征求意見稿。

審計組召集專家組對財政同級審計評價報告征求意見稿進行評審,根據專家意見和建議,形成財政同級審計評價報告送審稿,向被審計單位進行反饋,在報送市政府之后提交市人大審議。

財政同級審計評價報告經市人大審議同意后,審計機關對被審計單位涉及的審計問題整改情況和審計組的審計工作情況進行后評價(子操作指引5)。保證審計評價報告真實、可靠、有效。督促審計評價報告中提出的審計問題有落實、有整改。

所有以績效審計為導向的財政同級審計工作環節全部結束后,整理審計材料歸檔完成審計工作。

業務流程圖如下:

圖1:操作指引流程圖

2.制訂審計工作方案和實施方案子業務的操作指引。

審計組根據市政府當前的工作中心和財政資金收支情況等因素調查分析審計需求,形成審計項目可行性研究報告,確定審計的重點項目和審計項目的優先順序。

審計組根據審計機關年初既定的全年審計計劃的工作安排,評估本審計項目可調用的審計資源,并以此確定審計項目的范圍和深度,形成審計工作方案,包括審計目標、審計范圍、審計重點、審計組成員和審計資源等內容。

審計組根據審計工作方案制定審計實施方案,包括審計基調、遵循的法律依據、審計重點、內容和措施,提出審計工作要求等內容。

審計組完成審計工作方案和實施方案后,本工作流程結束。

制訂審計工作方案和實施方案流程圖:

圖2:制訂審計工作方案和實施方案流程圖

3.合規審計現場工作操作指引。

審計組根據審計計劃和實施方案開展合規審計現場工作,主要是對財政預算和資金收支情況的真實性、合法性進行現場審計監督。

審計組作進場會談,向被審計單位送達審計通知書和簽訂承諾書,正式開展現場審計工作。

審計組在現場收集和分析審計證據,根據核實的審計情況編制審計底稿,形成審計基礎數據鏈。

審計組收集被審計單位的內部控制和所處環境相關信息,包括宏觀政策和外部因素、被審計單位性質、管理風險偏好、對財政預算和收支情況的衡量和考核以及內部控制水平等內容,建立風險導向分析模型。

審計組設定重大風險水平,根據風險導向分析模型識別被審計單位的重大風險。如認定為一般風險,審計組可執行控制性審計程序,用查賬式審計方法進行現場審計。如認定為重大風險,審計組應充分意識到審計風險,審慎地執行實質性審計程序,用穿行測試等方法進行現場審計,確有必要應執行延伸審計程序。

審計組根據合規審計現場工作的成果,形成合規現場審計結論。

合規審計現場工作流程圖:

圖3:合規審計現場工作流程圖

4.績效審計現場工作操作指引。

審計組根據合規現場審計結論開展績效審計現場工作,主要是對財政預算和資金收支情況的經濟性、效率性和效果性進行現場審計監督。

審計組要求被審計單位提供真實、完整的績效審計匯報材料,包括相關的財務數據和非財務數據等材料,作為內部績效審計依據。

審計組設計向相關單位和人員發放、收回和統計分析績效審計調查問卷,形成調查統計結果報告,作為外部績效審計依據。

審計組在被審計單位召開現場評審會,被審計單位或項目負責人作現場陳述和答辯,審計組利用績效審計指標和標準體系和績效審計方法,制定績效審計評價模型,多維度進行打分,專家組也獨立對績效審計評價情況進行打分,審計組綜合兩次打分的結果與評價標準作對標分析,得出績效審計評價結果,形成現場績效審計評價結論。

績效審計評價現場工作流程圖:

圖4:績效審計評價現場工作流程圖

5.審計質量控制操作指引。

審計組將質量過程控制原理引入本審計項目,統一制定清晰明確的審計方案、審計證據、審計日記和工作底稿、審計評價報告的標準、格式、要求和模板,保證各審計板塊業務的質量穩定性和一致性。實現三級復核和有效控制。

審計質量控制人按高低層級分為審計組成員、審計組主審、審計組組長、審計業務部門負責人、總審計師、質量檢查委員會和審計機構負責人等7個層級,其中審計組成員具體對審計證據、審計日記和工作底稿負責;審計組主審具體對審計方案、審計評價報告負責,并負責對審計證據的終核,對審計日記和工作底稿作初核;審計組組長負責對審計日記和工作底稿作復核,對審計方案作、審計評價報告作初核;審計業務部門負責人負責對審計方案、審計評價報告作復核,對審計日記和工作底稿作終核;總審計師負責對審計方案作終審,對審計報告作三級復核;質量檢查委員會負責對審計評價報告及其過程的標準、格式、內容和質量作審核;審計機構負責人負責對正式的審計評價報告作審批;審計組將正式審計評價向外審計事項歸檔完結。

審計質量控制流程圖:

 圖5:審計質量控制流程圖

6.審計后評價操作指引。

審計組完成財政同級審計評價報告后,就進入督促整改和對審計工作的后評價階段。審計后評價工作分為兩部分,一是對審計組內部工作的后評價,二是對被審計單位整改工作的后評價。

審計組內部工作后評價。審計組成員撰寫本次審計情況,總結經驗和教訓。審計質量檢查委員會對審計情況進行審查,給出審計質量評價和意見,審計組根據審委會評價意見對審計組成員進行考評和獎懲。

審計組對被審計單位后評價。審計組要求被審計單位提供整改材料,按審計評價報告的整改要求復核被審計單位整改情況,分析和研判被審計單位的整改效果,形成審計后評價報告,如按要求整改完畢則結案,如未按要求整改,審計組采取督促措施限期整改,仍不整改的實施跟蹤審計直至整改完畢為止。

審計組按后評價報告要求整改完畢,審計后評價工作結束。

審計后評價工作流程圖:

圖6:審計后評價流程圖

通過上述以績效審計為導向的財政同級審計操作指引的概述,我們比較清晰地了解了這項審計工作的制度框架、工作范圍、審計方法、部門責任、業務流程和控制環節等主要工作內容,為各級審計機關開展相應審計項目提供了實用的操作模板,提升審計項目的標準化、流程化和可比化。

八、結束語

本課題系統性地分析研究了以績效審計為導向的財政同級審計的審計原則、審計目標、評價指標標準體系、管理制度框架和操作指引。課題組認為將財政同級審計工作轉型發展,導入績效審計,形成制度化、標準化和常態化是未來發展的必然趨勢,開展好這項工作,將會極大促進財政專項資金使用的真實性、合法性、經濟性、效率性和效果性,并極大增進財政專項資金的經濟效益和社會效益。

參考文獻:

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