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深化資源環境審計途徑研究

來源:廣西審計學會  作者:   發布時間:2016-01-26 17:18

本文對深化資源環境審計的現狀進行了分段分析和總結,闡述國家治理理論為深化資源環境審計的理論基礎,探討了國家治理框架下的資源環境審計途徑,在環境審計的發展新常態,要深化資源環境審計,開啟資源環境審計的區域模式。

資源環境審計在我國正處于發展階段,他作為審計的一個分支,資源環境審計是由獨立的審計機構或人員依法對被審單位的資源環境管理及其有關經濟活動的真實性、完整性、合法性、效益性進行綜合鑒證,評價資源環境管理責任,揭示違法行為,促進和加強資源環境管理的一種行政或經濟的監督活動。

一、深化資源環境審計的現狀和理論基礎

(一)深化資源環境審計的現狀

我國的資源環境審計才剛剛起步,資源環境審計整體處于初步階段。在審計對象上,以環境保護資金為主;在審計類型上,以財務收支審計為主;在審計內容上,目前我國政府資源環境審計主要包括對環境保護資金籌集、使用和管理的審計,對環境保護投資項目的審計,對環境保護制度的合理、有效性的審計等內容。

1.起步階段(19832002)
審計機關從成立的初期開始,就開始了對資源環境審計的試點,審計署在1998年設立了農業與資源環保審計司,專門負責組織開展資源環境審計工作。1985年和1993年審計署先后兩次對蘭州、重慶、廣州等20個城市開展了資源環境審計,重點審計排污費的征繳和使用情況。19949,我國政府發表了((中國21世紀議程》,在《中國21世紀議程優先項目計劃》中,審計署提出了4個資源環境審計示范工程。1995年開羅會議以后,我國加強了對資源環境審計的理論研究,并將環境保護審計作為1997年資源環境審計的重要內容。1998年組織了水利資金審計、生態林業建設資金審計, 2000年審計署組織開展了對天然林保護專項資金和46個重點城市排污費征收、管理、使用情況的審計。2001年審計署組織地方審計機關和駐地方特派員辦事處對四川等17個省(區、市)和新疆生產建設兵團1999年至20016月退耕還林試點工程進行了審計。2002年根據服務西部大開發戰略的需要,開展了退耕還林還草資金審計。這一時期的資源環境審計主要圍繞各類環境保護資金和項目展開,資源環境審計的國際交流活動逐步活躍。

2.發展階段(2003年—2009年上半年)
2003
年,審計署成立了資源環境審計協調領導機構,組織各專業審計從資源環境視角開展相關行業審計。資源環境審計呈現出多元化的態勢,逐漸成為一項綜合性、系統性的工作。在這一階段,審計署積極開展資源環境審計實踐,審計的領域從生態資源環境審計,逐步拓展到土地資源、礦產資源、水環境、大氣污染、工程建設環保審計。2008年審計署出臺審計工作五年發展規劃,明確將資源環境審計列為六大審計類型之一,并提出著力構建符合我國國情的資源環境審計模式。在這一階段,審計署積極開展資源環境審計實踐,審計的領域從生態環境審計,逐步拓展到土地資源、礦產資源、水環境、大氣污染、工程建設環保審計。

3.深化階段(2009年下半年至今)

2009年下半年以來,各地方審計機關和特派員辦事處認真貫徹落實《審計署20082012年審計工作發展規劃》和《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》(以下簡稱《意見》),紛紛成立了資源環境審計協調領導小組,強調要把環境資源審計與其他審計相結合,逐步使環境資源審計步入常態化管理,積極構建多元資源環境審計工作格局。2009年,審計署組織和指導黑龍江、吉林、江蘇、浙江、廣東和廣西6省(區)的審計機關采取合作審計的方式,對“兩江一湖”流域水污染防治情況開展了專項審計調查。是審計署在水資源環境審計領域組織地方審計機關開展合作審計的首次嘗試。2013年底,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,要對領導干部實行自然資源資產離任審計,并建立生態環境損害責任終身追究制。

在該階段的突出特點:一是對環境績效審計逐漸深入。財務收支審計與效益審計相結合。在對環境治理資金使用的真實性、合規性審計的基礎上,向工程立項的科學性、可行性和工程竣工后的運轉情況、治理效果及生態效益等方面延伸,探索建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標的環境績效審計方法。二是聯合審計在審計系統內,通過組織相關審計機關對共同關注的區()域性生態環境事項實行平行或聯合審計,研究和探討解決問題的措施與辦法,做到一審多用,一審多果。在審計系統外,協調資源環境相關主管部門,建立統一工作機制,實現跨部門合作審計。同時,要堅持走出去戰略,實行開放性審計,加強資源環境審計在國際間的行動協調與配合。三是跟蹤審計。資源環境審計模式要從事后向事前介入、事中跟蹤轉移。通過事前審計控制,從源頭上對資源環境問題把關守口。通過事中審計預警,及早感知資源環境安全風險,發出糾編信號。通過事后審計,揭示資源環境體制、制度性缺陷和管理中的突出問題,促進環境政策的落實和相關制度完善。

(二)國家治理理論中資源環境審計的應有之義

國家治理就是通過配置和運行國家權力,對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務,以確保國家安全,捍衛國家利益,維護人民權益,保持社會穩定,實現科學發展。國家治理在中國是制度性權力的建設,是國家與社會的有效互動與互相制衡,更重要的是國家管理者對民族良好遠景和人民共享發展的把控。資源環境審計作為國家治理的有效一環,充分發揮國家治理“免疫系統”的作用和公開知情權,代理環境資源方面的公民表達與政府問責,提升政府效能和環境資源的管制質量。一方面政府能對資源環境的使用合理高效,另一方面讓人民群眾參與國家事務,監督政府的資源環保行為。

資源環境審計是一項比較復雜、系統、專業性強、政策性強、社會期望高的工作,資源環境審計在當前的立論深刻剖析,才能有助于資源環境審計工作者、政府、民眾對該項工作的重視和理解,將資源環境審計工作的生存環境建設好也能有助于資源環境審計的效果落實。在對當前生態文明、可持續發展、國家治理理論的分析,突出其理論的緊密聯系和相互作用,資源環境審計要更注重以國家治理理論為指導方向,在微觀層面上開啟資源環境審計的區域模式,將資源環境審計切實納入和強化國家治理的范疇,突出區域資源環境保護的現狀和要求,結合上級審計機關有關資源環境審計工作的規劃、部署等,深化資源環境審計的立論、途徑,促進資源環境政策的有效落實,維護人民群眾的根本利益,資源維護環境法律法規的嚴肅性和權威性,為建設生態文明、實現社會可持續發展,發揮資源環境審計的應有作用。

二、國家治理框架下的資源環境審計途徑

(一)資源環境審計的法治建設和法制宣傳

1.資源環境審計的法律法規的梳理及空白

1979年第五屆全國人大第十一次會議上通過《環境保護法》開始,我國已陸續制定了9部環境保護法律、15部自然資源法律,頒行了環境保護行政法規50余項,部門規章和政策性文件200余件,已初步形成了環境保護法規體系的基本框架。

資源環境審計的法規依據主要包括兩方面的內容:一是以《審計法》為主體的審計法規體系,二是以《環境保護法》為主體的環境保護法規體系。對這兩方面的內容在實施資源環境審計的法律依據中己闡明,但根據我國的《憲法》和《審計法》規定,我國審計機關只是“審計國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機構和企事業組織的財務收支,以及其他依照審計法應當接受審計的財政收支、財務收支。”對于環境政策、法規和環境保護相關政府部門活動的審計,憲法和審計法沒有明確規定。雖然,在實踐工作中已開展了此方面的工作,但法律依據不充分,雖對政策執行、制度不合理之處提出了建議,但有關部門是否去改正了,改正的結果如何,沒有強制性的法律規定。此外,我國現行審計法規規定審計機關只能對國有資金控股或占主導地位的企業進行審計監督,沒有授權審計機關審計鄉鎮企業、外商投資企業和私營企業及其他國有資產不占控股地位的企業,對于這些企業存在的環境保護問題,無權審計。而這一類企業在工業企業中已經占有相當大的比重,有些鄉鎮企業和私營企業發達的地區,環保問題如河水污染已相當嚴重。環境保護部門雖有監督和處理處罰權,但執行的效果如何,審計部門沒有審計權,存在資源環境審計的空白之處。

2.資源環境審計的法制宣傳的繼承和創新

加大資源環境審計的宣傳力度。一是要通過廣播"報紙"電視等新聞媒體廣泛宣傳國家有關資源環保法律法規和各項政策規定。二是要定期或不定期的開展國家有關資源環保政策法規宣傳周"宣傳月活動,印發國家有關資源環保各項政策法規的宣傳材料。三是要將那些破壞資源環境,任意排放污染物"侵害人民群眾身心健康的違法"違規"違紀行為和典型案例予以公開揭露曝光。四是要對那些貫徹執行國家有關資源環保各項政策法規好的,群眾滿意的先進單位和先進個人進行大張旗鼓的表彰和宣揚,使之真正形成一個國家資源環保政策法規執行報紙上有字,廣播里有聲,電視上有像,社會上有形的全方位"立體型家喻戶曉的良好氛圍,讓廣大企業單位和人民群眾都來了解國家有關資源環保各項政策規定和貫徹執行國家有關資源環保政策法規情況,以及違反國家有關資源環保政策法規"破壞資源"破壞生態"污染環境的危害,使之充分認識貫徹落實執行國家有關資源環保政策法規,保護資源環境重要性和重要意義,從而增強政府職能部門和廣大企業單位及人民群眾關心資源環境"維護資源環境的意識,以及參與資源環保建設的積極性"主動性和自覺性。

3.資源環境保護政策的審計執行

就我國當前的狀況來看,針對資源環境保護政策的執行應該從以下三個方面入手:第一,要進一步推進聯合審計。可以從兩個方面入手——就審計系統內部而言,通過相關部門進行研究分析來制定一系列的方案以及措施來做到聯合審計,就審計系統外部而言,相關部門通過統籌協調其他相關各部門來建立一套統一的工作機制來實現跨部門的聯合審計。第二,要進一步加強跟蹤審計的力度。進一步加強跟蹤審計的力度,做到審計的全程監控。例如,除了在源頭上把關資源環境問題以及在審計過程中嚴格按照相關審計程序進行審計,做到及早感知資源環境存在的安全預警以外,還要做到在審計之后,揭示有關資源環境體制、相關制度性缺陷等問題,起到反哺效應,進一步促進資源環境政策的落實以及完善。第三,要進一步推行大格局審計。進一步推進審計大格局要實現整體聯動。在制定審計的相關政策時,要把資源環境審計融入到財政審計、金融審計、政府審計、經濟責任審計等各種專業審計領域當中,實現大范圍跨領域的大格局審計制度,集成不同行業領域的審計結果來對資源環境審計發聲,放大資源環境審計的效應。

(二)資源環境審計進入行政績效

1.破除審計壁壘,優化資源環境審計環境

區域性資源環境審計事項所涉及的領域復雜程度高,風險因素多,如相關信息和數據不易獲得、責任可能被推諉或混淆、過于敏感、評價指標或標準不明確等,會導致審計成本增大,審計項目缺乏成本有效性。破除審計壁壘,優化資源環境審計環境可以從以下幾個方面入手:第一、要轉變經濟核算體系。政府相關部門應加緊綠色GDP框架的構建,嚴格控制高污染、高排放產業的新增產能,加快企業向清潔節能利用資源的轉型速度,同時要完善地方政府績效考核制度以及加大地方資源環境審計的監督力度。第二,優化社會環境。隨著我國經濟不斷發展,國家相關立法機構也制定出臺了單獨的資源環境審計準則、資源環境會計準則等。人們已經越來越意識到環境保護的重要性,我們需要借助政府的力量把資源環境意識、生態文明理念以及相關法律法規推廣,培養人們資源環境意識生態文明理念,以此為資源環境審計提供良好的社會環境。第三,加強審計與環保、發改、財政、國土等職能部門的合作力度。審計應聯合相關職能部門協調合作開展工作,以得到其政策和技術上的支持。相關職能部門也應當在制定法律法規以及技術標準時,吸收審計部門意見建議。

2.資金財務評價與資源環境評價有機相結合

1)財政審計要關注各級政府制定、執行資源環保政策制度和籌集、分配、管理和使用資源環保財政資金的情況,揭露其資源環保政策制度執行不到位和資金分配、使用與管理中存在的不合規、不真實等問題。
   
2)投資審計要關注國家重點建設項目在規劃布局、立項審批、設計施工、生產運營等環節是否嚴格執行國家環保產業政策,以及對資源環境的影響及其防治措施的合法性、效益性,揭露其建設項目違反國家投資產業政策、環境保護措施不到位、浪費資源、污染環境和破壞生態等問題。

3)金融審計要關注銀行貸款的投向及用途,關注“綠色信貸”政策執行情況,揭露其違背國家環保和產業政策,支持“兩高”(高耗能、高排放)和產能過剩行業,造成資源浪費和環境污染等問題。
    
(三)資源環境審計的社會協商、協調機制

1.開展陽光審計,建立與民眾和環保專家的協商機制

審計機關需要整合民眾、社會專業技術人員等力量參與資源環境審計工作,在審計的立項之初和進行過程中,主動與相關的利益群體和社會組織進行溝通和協商,通過聘請民眾監督員和環保專家,積極動員全社會的力量,引導公民和其他利益相關者有效參與,同時把民眾關注的熱點問題作為審計監督工作的“風向標”,圍繞專家重視、民眾關心的熱點問題進行資源環境審計,向社會公開征詢意見、材料,不斷完善審計論證,提高資源環境審計的透明度和參與度。

2.開展聯動審計,建立資源環境審計相關部門協調機制

項目投資建設的管理、監督涉及發改、財政、住建、環保、水利等部門,審計機關與各部門應就項目的資源環境審計建立信息共享機制,促進審計信息在各部門之間的交流。在資源環境審計過程中,核實投資過程的真實性、合法性和效益性,在審計過程中發現項目存在環境違法違紀的問題,可以聯合發改、監察、環保等部門共同立案查處,發揮聯合辦案的合力。

三、開啟資源環境審計的區域模式

(一)資源環境審計的區域特征及經濟發展方式

1.深化資源環境審計內容的區域特征

目前,以科學發展觀統籌指導下的國家區域經濟發展政策包含著區域生態環境與經濟發展協調策略與機制。比如,我國在20116月公布的《全國主體功能區規劃》中根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力,統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,確定不同區域的主體功能,據此逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。這顯然為深化區域性環境審計研究提供了必備的政策指導與依據。

產業發展動態同樣是研究應予關注的,因為產業發展是直接影響環境審計開展的一個重要因素。比如,隨著工業化和城鎮化步伐以及產業升級加快,近年來沿海企業向中西部地區的遷移不斷加快。但與此同時許多重污染產業也在向中西部地區轉移,這使得中西部地區面臨嚴重的環境污染問題。為此,應該加強產業轉移背景下的區域性環境審計研究。

2.以區域環境承載力為導向的經濟發展

以區域環境承載力為導向,可使得研究緊貼區域經濟社會發展實踐,具有較強的針對性和實效性。應在對區域環境承載力進行客觀評價的基礎上,確定區域的主要環境問題與環境問題的污染源(如大氣污染、水土流失、水污染和酸雨污染等),進而研究適應區域環境承載力的經濟發展政策和環境評價標準,以該地區如何建立環境信息披露制度與環境信息共享平臺,為區域性環境審計的開展確立理論指導。

一要積極構建資源環境審計為加快經濟發展方式轉變服務的新模式;二要加快資源環境審計多元化,形成促進經濟發展方式轉變的審計合力;三要促進資源環境審計領域的拓展和審計內容的深化,從不同的側面切實為加快經濟發展方式轉變服務;四要以理論研究為動力,加大宣傳力度,促進資源環境審計為加快經濟發展方式轉變服務的實踐創新。

(二)資源環境審計的效能來源于區域管制的質量

1.建立有效的區域資源環境保護合作機制

極開展合作審計。各級審計機關尤其是上級審計機關要根據環境保護跨行政區域的特點,積極組織相關審計機關和協調相關主管部門對水、大氣污染防治和生態建設等共同關注的區(流)域性生態環境事項,通過平行或聯合審計的方式開展審計和審計調查,并建立協商機制,加強審計情況的協調、溝通與交流,共同研究和探討解決問題的措施與辦法。審計報告分別提交給當地人民政府,審計結果及整改措施和效果互相通報,做到目標統一、重點突出、分工明確、成果共享,促進跨行政區(流)域環境問題的解決。
    2.
建立完善的區域資源環境審計的評價體系

區域內審計機關要在資源環境審計實踐的基礎上,積極總結區域審計實踐經驗,制定和完善區域資源環境審計發展規劃,研究制定區域資源環境審計工作指南,以及其他適合本區域的資源環境審計工作規范。 構建指標考慮到區域環境治理的效果、環境治理的效率性、經濟性以及區域環境的特殊性,來設計資源審計評價指標體系。建立區域成本分攤機制,合理、科學的系統設計區域性資源環境審計項目管理的組織、方法、措施、信息和工作過程等,遵循系統評價全面考慮原則、權責對等原則、注重效果原則,將定性評價和定量評價相結合。

3.建立有力的區域資源環境審計監督

成立區域資源環境審計業務協調領導小組,樹立區域資源環境審計監督的權威,全面負責和掌握資源環境審計的資源調配、業務管理等工作的指導,將資源環境審計內容融入各個專業審計類型之中。區域資源環境審計機構要把查處問題與推動整改結合起來,通過推進審計結果公告,建立區域資源環境審計情況通報制度,健全審計整改工作機制、約談機制和問責機制,督促區域內各級政府各部門認真落實資源環境審計結論,整改發現的問題,準確評價領導干部責任,落實環境污染防治責任,使區域審計監督業務規范可行,確保審計監督的質量。

(三)資源環境審計的區域制度建設

1.法律法規制度 

要加快區域資源環境審計立法步伐,在制定區域資源環境審計相關法律法規、資源環境審計準則時,盡可能做到細致、具體,讓資源環境審計工作的開展可以有法可依、有章有循。與此同時還要制定相應的激勵機制、在適度擴大審計權限以及范圍的同時還要完善資源環境審計的監督機制。

2.溝通協調制度

要根據環境保護跨行政區域的特點,審計機關協調相關主管部門對共同關注的區 ()域性生態環境事項,通過平行或聯合審計的方式開展審計和審計調查,并建立協調配合機制。建立和完善合作審計工作制度、工作聯系會議制度、工作信息通報制度等,加強協調與交流,充分發揮審計監督和部門監管的合力,共同促進和推動本地區資源環保工作。

3.績效問責制度

區域內的經濟責任審計要關注領導人履行資源管理和生態環境保護職責、尤其是完成節能減排目標、耕地特別是基本農田保護責任目標的情況,揭露其由于決策失誤、履責不當和管理不力造成的資源環境問題。

4.人才研究制度

審計機關要高度重視區域資源環境審計理論與實務的研究工作。一方面,通過對基礎理論的研究和探討,為區域資源環境審計實踐提供理論支持和指導;另一方面,通過對區域資源環境審計實踐的總結和提煉積累經驗,為基礎理論研究提供支撐。審計機積極與高等院校、科研機構以及行業主管部門合作,加強區域資源環境審計的人才培養和學術交流,逐步構建符合中國國情的區域資源環境審計的人才研究體系,推動區域資源環境審計事業的發展。

四、結論和展望

(一)對當前指導資源環境審計工作的生態文明、可持續發展、國家治理理論的分析,探討理論之間的緊密聯系和相互作用,資源環境審計要更注重以國家治理理論為指導方向,在微觀層面上開啟資源環境審計的區域模式。

(二)國家治理理論在資源環境審計的操作層面上更具權威性,國家治理理論在資源環境審計的公民表達與政府問責、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗等(世界治理指數)方面得到充分的體現,幫助政府不斷提升國家環境治理水平。

(三)資源環境審計的途徑在區域“定位”中,更能有效實現生態文明、建設資源節約型和環境友好型社會的資源環境審計效果和作用。

 

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課題組組長:朱林玉

課題組副組長:田茂祥、嚴偉

課題組成員:嚴偉(執筆)、彭斯慧

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