首頁 > 審計之窗 > 理論研究

構建跟蹤審計業績評價體系的思考——基于廣西的實踐

來源:自治區審計廳固定資產投資審計處  作者:彭碧蓉  發布時間:2015-10-13 10:10

近年來,建設項目跟蹤審計作為一種創新的審計方式,在各級審計機關快速發展。實踐證明,對政府重大投資項目實施全過程跟蹤審計,能夠遏制經濟犯罪、完善投資決策、規范項目管理、提高資金績效,得到了各級政府的高度重視和被審計單位的普遍歡迎,社會各界評價頗高。由于跟蹤審計改變了以往事后竣工決算審計的傳統模式,從事前審計就開始介入,更加關注預防性作用的發揮,在審計成果的體現上更加凸顯“將問題消滅在萌芽狀態、解決在過程之中”的目標,因此必將與傳統竣工決算審計賴以評價審計效益的核減額標準相背離,也與審計機關普遍采用的審計項目考核評價指標差之甚遠。以傳統審計業績評價標準來考核跟蹤審計,已難以滿足跟蹤審計的發展需要,因此有必要研究構建一套科學有效的跟蹤審計業績評價體系,推動跟蹤審計的長遠發展。

一、跟蹤審計業績評價的必要性和重要性

(一)跟蹤審計發展的現實需要

跟蹤審計發展至今,對于跟蹤審計優于傳統事后審計的觀點已在眾多理論研究者和跟蹤審計實踐者中形成共識。但是,隨著跟蹤審計的持續深入發展,其在實踐過程中同時帶來的成本高、風險大、審計質量標準不一、審計顯性成果小、隱性成果難以量化等負面影響已在逐步顯現,一定程度上將制約跟蹤審計的發展。

在傳統竣工決算審計模式下,審減額或審減率是評價政府投資審計業績的主要標準,但在跟蹤審計模式下,由于事先介入,全過程監管,如果審計人員能恪守職責,在審計過程中善于發現問題,督促被審計單位及時整改、堵塞漏洞;積極提出建議,幫助被審計單位規范管理、優化決策、節約投資,必然會使最終的投資控制在合理水平,再加上審計的威懾力,也會使施工單位高估冒算的企圖大大降低,很多“水分”在施工過程就被擠干,因此跟蹤審計的成果已經不能用傳統的核減額來評價。相反,跟蹤審計的建設性成果,如根據審計建議優化建設方案、完善合同條款、堵塞管理漏洞、化解索賠糾紛等,卻是隱性的,而且難以量化,往往在業績評價時容易被舍棄,但這些成果對工程建設管理的影響是深遠的,也是跟蹤審計的最大優勢所在。因此,全面科學評價跟蹤審計業績具有重要的現實意義,已是勢在必行。

(二)跟蹤審計質量控制的重要手段

審計質量是審計工作的生命線。《中華人民共和國審計準則》第一百九十四條規定:“審計機關應當對其業務部門、派出機構實行審計業務年度考核制度,考核審計質量控制目標的實現情況。”可見,建立以質量為導向的業績評價、考核制度,是跟蹤審計質量控制的重要手段。

從廣西的跟蹤審計實踐來看,目前共有10個審計組同時開展45個重大建設項目的跟蹤審計,由于項目繁多、建設地點分散、項目類別不同,如何保證各個項目的跟蹤審計質量,是組織管理者的重要關切。自治區審計廳采取了積極的措施,制定了《建設項目跟蹤審計操作指南》、每年發布統一的工作方案,規定了跟蹤審計重點內容,建立了各組之間交叉審核機制,以提高跟蹤審計質量、降低風險,但各組審計質量還是良莠不齊、審計成果大小不一。究其原因,有被審計項目本身管理水平不同造成審計成果差異的客觀原因,也有跟蹤審計經驗不足的主觀原因,更重要的是缺乏有效的考核激勵追責機制,不能使審計人員產生進一步提高審計質量的內生促動。因此,在實踐中,為落實審計準則的要求,實現對質量的控制,必然要解決跟蹤審計業績評價問題。公正評價跟蹤審計的業績,能夠進一步規范跟蹤審計行為,使跟蹤審計的程序過程更加規范化,使審計發現問題、促進整改、提出建議更加積極有效,更好地發揮跟蹤審計“免疫系統”功能。

(三)對跟蹤審計人員的有效激勵

人是生產力中最積極、最活躍、最重要的因素。搞好跟蹤審計的根本所在就是“人”。沒有高素質的審計人員,缺乏審計人員的主動發揮,再先進的管理制度、再科學的審計方式也發揮不了作用。現代人力資源管理理論認為,對 “人的激勵是一個能充分調動員工積極性和主動性、使其潛力得到最大程度發揮的重要機制,但如何對跟蹤審計人員實現這樣的激勵機制?首先需要解決的就是對跟蹤審計業績進行科學、客觀、公正的評價和考核。

實際上,經過多年審計工作的探索和積累,目前各級審計機關基本建立起了審計業績考核機制,其中最主要的手段就是優秀審計項目評比。在傳統審計中,審計可能會查出大量的違規資金使用情況,甚至貪污腐敗等重大違法情況,因此各級審計機關都把審計揭露重大違規、重大違法犯罪案件線索或者重大損失浪費情況作為優秀項目評比的關鍵指標。但是隨著審計關口的前移,跟蹤審計“免疫系統”功能的有效發揮,許多可能存在的問題將在萌芽狀態被消滅,已不再明顯體現在審計成果中,相反通過跟蹤審計及時發現問題,促進被審計單位挽回的可能損失、降低的機會成本成為跟蹤審計隱性的最大成果,而這些成果指標并未能在優秀審計項目評比中得到體現,無形中降低了跟蹤審計在優秀審計項目的競爭力度,一定程度影響審計人員想方設法提高審計質量的積極性。

因此,要科學客觀評價跟蹤審計業績,必須構建一套切合跟蹤審計成效特點的全面的、系統的指標體系,運用合理的激勵措施使提高審計質量成為跟蹤審計人員的需求,然后產生主動提高審計質量的欲望和動機,推動跟蹤審計的長足發展。

二、跟蹤審計的業績體現

理論研究者認為,跟蹤審計是實現審計發揮“免疫系統”預防、揭露、抵御三大功能的有效載體,應從三個方面進行目標和結果的細化:

一是基于跟蹤審計對象存在投資龐大、業務復雜、產生的問題隱蔽性高、形成的問題盤根錯節等情況,被審計單位自身一般難以診斷出“病情”的嚴重程度,或者不愿意披露問題,導致政府監管部門和社會各界在信息不對稱的情況下無法來了解實情,因此需要跟蹤審計發揮“免疫系統”的揭示功能;

二是對于直接危及項目質量、資金安全、投資控制等的重大問題及嚴重的違法違規問題,需要跟蹤審計發揮“免疫系統”的抵御功能;

三是針對被審計單位屢查屢犯等問題,往往是其控制范圍之外的體制性、機制性因素造成。因此需要跟蹤審計從根本上解決長遠問題,健全法律法規,完善體制機制,加強被審計單位的內部控制,發揮“免疫系統”的預防功能。

基于以上跟蹤審計目標導向,各級審計機關在建設項目跟蹤審計實踐中,已經從傳統的監督檢查上升為綜合性、增值型服務,更加關注內部控制、風險管理和項目運營效率,提升跟蹤審計的價值。以廣西為例,2010年以來,自治區審計廳基于與廣西高速公路建設業主—廣西交通投資集團建立緊密合作型審計監督關系的機制保障,大規模開展了對22條在建高速公路的全過程跟蹤審計。通過研究分析3年來的審計整改通知書、審計報告等成果資料發現,審計不僅揭露了項目存在的重大問題,更多的是從服務、建議的角度幫助業主,推進項目建設。具體的業績主要體現在以下幾個方面:

一是揭露違規問題,挽回損失。主要從工程計量支付、資金的管理使用、質量安全控制等關鍵環節揭露重大違規問題,堵住資金損失浪費的漏洞。3年來審計共發現問題1035個,促進挽回損失或節約投資47.73億元。這是跟蹤審計的顯性、可量化業績。

二是促進建章立制,規范管理。針對問題,分析原因,著眼體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞,提出完善制度、加強內控的建議,幫助加強和改進管理。如針對鋼材供貨、管理、使用不規范的問題,除了嚴格控制質量外,還促進鋼材管理制度的出臺和項目標準化等“四化”管理的推行;針對征地拆遷程序不規范、資金支付隱含風險,促進修訂完善征地拆遷管理辦法。3年來,被審計單位通過落實類似建議,建立健全了201項制度,對項目的順利推進起著重要的保障作用。這是跟蹤審計的隱性效果,表面上可用建立制度的數量來量化成果,實則其隱性為項目帶來的防止資金流失、降低質量問題發生概率、減少成本支出甚至保護干部等成效卻是不可估量的,也是難以量化的。

三是幫助破解難題,護航建設。依托審計資源和優勢,幫助協調解決項目建設過程中遇到的征地拆遷困難、資金緊缺、民生保護等瓶頸問題,護航了項目的順利推進,維護了社會穩定。3年來,報送審計要情16篇,召開各種協調會上百次,幫助項目解決了各種疑難問題。這是跟蹤審計的增值服務功能體現,其對項目的促進、對經濟社會的協調發展具有深遠的影響。

四是提供審計建議,促進績效。通過優化設計、完善合同、加強履職、規范變更、嚴控支出等審計建議,促進減少決策失誤、降低工程成本、避免損失浪費,提高資金效益。如在某項目跟蹤審計中,通過對其規劃用地的設計分析,審計提出了充分利用原有道班房用地的建議,既節省投資,又節約耕地,實現了項目績效和社會績效的“雙贏;又如針對某項目合同條款不規范、不細化極易引發工程爭議和索賠隱患,及時提出建議修改完善,避免重大損失近5000萬元。這種從源頭上、規范上提供審計建議的服務功能,是跟蹤審計的突出成果,也是最隱性的成果。

三、跟蹤審計業績評價體系設計

(一)評價的主體和原則

業績評價是跟蹤審計管理工作的一項重要性內容,首先應該由跟蹤審計管理部門做出。審計機關、政府和社會公眾也會從不同的角度對跟蹤審計業績進行評價。因此跟蹤審計業績評價體系的構建要考慮通用性。

通過如上審計業績的分析發現,跟蹤審計顯性成果相對減少、隱性成果增多,因此在評價時應本著定量與定性指標相結合、短期與長期指標相結合、顯性與隱性指標相結合的“三結合”原則,在吸收保存傳統審計業績評價指標的基礎上,更加偏重跟蹤審計的自身特點和成效。

(二)評價的方法和過程

評價的主要方法有:書面檢查反映審計成果的文件資料,如審計工作底稿、審計整改意見書、審計要情及批示、審計報告等,分類統計各項審計業績;向被審計單位發放調查問卷,要求其對審計范圍、審計質量、審計成效進行反饋;利用審計機關的綜合報告、政府領導的批示、媒體報道等收集政府、社會反響。

采用以上方法,取得的評價信息來源于多個方面,既有內部的質量業績查核,又有被審計單位的外部評價,也有社會影響和效益的評價。這種立體的、全面的考核與評價必然會對跟蹤審計工作產生極大的促進作用,形成跟蹤審計不斷尋求自我發展和創新的動力。

(三)評價的內容和指標

為充分反映跟蹤審計的“免疫系統”功能,其業績評價應更多體現在解決體制性、機制性問題上,指標應更多的關注通過審計促進被審計單位破解難題、加強管理、建章立制、增強抵御風險能力、提高績效等隱性業績。一方面通過直接的審計結論質量、審計結果對被審計單位的作用效果等直接體現,另一方面通過審計服務對象或審計結果使用者的滿意程度、審計結果的社會影響力和在國民經濟管理中的振動力等深度體現。

因此結合以上跟蹤審計自身的成果體現,并從操作可行性、指標盡量可量化性出發,應用發現揭露問題、促進建章立制、幫助破解難題、提供審計建議、外部評價等五大指標設置構建跟蹤審計業績評價體系,其中中間三大指標應占有較大權重。為方便實際操作,筆者對這五大指標進行具體的細化和說明(見表1)。

表1             跟蹤審計業績評價指標體系

序號

評價指標

量化單位或評價標準

指標說明

1、發現揭露問題

1.1

發現問題

這兩個指標總體反映審計的覆蓋面和基本監督職責的實現

1.2

已整改問題

1.3

挽回的損失金額

萬元

該指標包括追回的違規資金、核減的工程造價等金額。為求客觀公正,建議參照項目大小、違規資金所占審計金額比率來劃分業績層次。

1.4

移送的案件線索

應結合案件線索的有效性,如是否立案查處,查處人數、是否產生重大社會影響分層細化業績

1.5

發現的違法金額

萬元

從金額的大小上區分檔次

2、促進建章立制

2.1

被審計單位建立健全管理制度

本指標旨在從被審計單位層面考察審計的成效

2.2

相關政府和部門出臺、修改或廢止規章或政策

本指標旨在從促進經濟社會發展的角度考察審計的更大成效

2.3

建章立制帶來的節支增效的潛在金額

萬元

需對建立制度前后對工程項目、政府投資的影響范圍、程度和因素進行對比分析,實事求是地核算潛在關聯金額。

3、幫助破解難題

3.1

審計要情或專報

這2個指標考量審計人員服務的主觀能動性和有效性

3.2

被批示的個數

3.3

解決的難題

3.4

節約投資或增加收入

萬元

難題解決后帶來的降低工程成本、減少停工損失、爭取資金及時到位,減少財務成本等金額都需全面核算,體現審計的增值價值

3.5

促進項目進度

節約的時間

項目難以解決的問題往往會拖延進度,因此可從促進項目時間節約的角度反映審計業績

4、審計建議提供

4.1

提供建議的數量

著重考量有價值的重要建議

4.2

被采納的數量

建議有效的原則應是雙方認同一致,至少80%以上被認可

4.3

按期實施的數量

建議要有實際效果,必須付諸實施,因此還需從實施的情況評價建議的可操作性和針對性

4.4

避免的損失或節約的投資

萬元

按金額大小分檔評價

5、外部評價

5.1

被審計單位滿意度

滿意度比率

來自被審計單位的評價

5.2

審計結果被采用的次數

包括被政府領導批示、被審計署、政府等信息采用,被寫入相關工作報告等,按采用單位層次區分業績

5.3

媒體報道引用的次數

審計結果引起媒體報道,產生社會影響的,按媒體的層次區分業績

四、跟蹤審計業績評價的實施

(一)做好基礎性工作

為保證跟蹤審計業績評價工作的順利進行,跟蹤審計組織管理部門要做好基礎性工作,定期對階段性審計工作情況,包括審計發現的問題,提出審計建議促進建立管理制度、避免損失、節約投資,報送審計信息促進健全體制機制等多方面進行收集、歸類、整理,并核實與業績相關的各類信息,為客觀評價審計成果打下基礎。

(二)堅持跟蹤審計的獨立性

從以上設計的指標中可以看出,跟蹤審計的業績部分地由被審計單位的評價構成,可能會引發審計人員與被審計人員之間的利息沖突,審計人員為了從被審計單位得到更好的評價,可能會改變他們的建議或意見。為避免利益沖突,跟蹤審計的獨立性和客觀性至關重要,否則就偏離了審計的本質。因此,必須考量審計發現問題、提出建議數與被審計單位評價的隱性聯系,進一步科學設置各項指標的分值和權重。

(三)不斷豐富完善評價指標

業績評價的宗旨是激勵審計人員提高審計質量,推動跟蹤審計的科學發展。但評價不是最終目的,在用指標激勵管理跟蹤審計過程中,要防止過分追求滿足指標而使審計偏離正常工作,反而阻礙跟蹤審計的長遠發展。同時,本文構建的業績評價指標體系主要依據審計產出進行評價,也僅是框架性建議,實際使用時,要根據不同的激勵需要,靈活設置指標權重和分值,防止機械套用。隨著跟蹤審計的不斷發展,可考慮增加審計成本、審計效率等指標多維度評價審計業績,以滿足跟蹤審計戰略的需求。

 

參考文獻:

1. 朱恒金,時現,公彥德. 公共工程跟蹤審計業績評價研究. 財會月刊,2011;6

2. 李靜思. 平衡記分卡視角下免疫系統審計的業績評價.審計月刊200911

3. 吳開錢,劉瑛. 審計“免疫系統”功能發揮的路徑設計. 中國審計信息化201021

4. 柳秋紅,林翰.基于平衡計分卡的內部審計績效評估研究.財會通訊,2007;5

复式中足彩任选9场奖